המשטר הקרקעי בישראל והמחלוקת

דברים שפרסמנו ב 2009 של כמיל כיוף, שמתייחסים למחקר שערך פרופ' אורן יפתחאל על השורשים ההיסטוריים של מדיניות הקרקע וההתיישבות שנשענה על חקיקה אשר אפשרה העברת קרקעות ערביות לבעלות ולשימוש של האוכלוסייה היהודית.

14.03.2021 מאת: פורטל הכרמל והצפון
המשטר הקרקעי בישראל והמחלוקת

 

מחקר שבוצע  ע"י פרופ' אורן יפתחאל.

לפני 1948 היו בידי יהודים רק כשבעה אחוזים מתוך כ-20.5 מיליון הדונם המהווים את שטחה של המדינה; שטח דומה היה בשליטתו של שלטון המנדט הבריטי.

לאחר 1948, בעקבות העקירה והגירוש של האוכלוסייה הערבית-הפלסטינית מחלקים נרחבים של השטח שהפך למדינת ישראל, הגדילה המדינה במהירות את היקף הקרקעות שבבעלותה, וכיום היא הבעלים של למעלה מ-93 אחוז מהאדמות בשטח המדינה (בתחומי הקו הירוק); 3.5 אחוזים נוספים מצויים בבעלות פרטית של יהודים.

העברת האדמות הערביות לבעלות המדינה התבססה על שינוי במעמד הקרקעות "המתות" (מוואת), שעל אודותיו נפרט בהמשך, ועל הפקעת רכושם הקרקעי של פליטים ערבים-פלסטינים שנעקרו במלחמת תש"ח.
באשר להיקף ההפקעות, ההערכות נעות בין 4.5 ל-5.5 מיליון דונם.

דו"ח האו"ם מ-1962 (דו"ח ג'ארוויס), הנחשב ליסודי ומקיף, נוקב בשטח של 5.2 מיליון דונם (ללא נפת באר-שבע).

פרופ' רות קרק העריכה את השטח המופקע בטווח שבין 4.2 ל-5.7 מיליון דונם. בנוסף לכך הופקעו במשך השנים למעלה ממחצית האדמות שהיו בבעלותם של ערבים-פלסטינים שנותרו בתחומי ישראל והפכו לאזרחי המדינה (יש לציין שלא ניתן לכמת במדויק את היקף הקרקעות הערביות שעברו לבעלות המדינה, עקב המעבר בין שיטות הבעלות והחזקה השונות, מן התקופה העות'מנית ועד לזו הישראלית).

כיום נותרו בבעלותם הפרטית של הערבים אזרחי ישראל, המהווים כ-18 אחוז מאוכלוסיית ישראל, רק כ-3.5% אחוז מהקרקעות במדינה.

יש לציין כי חשיבות הקרקעות שהועברו לבעלות המדינה חורגת מעבר להיקפם הגיאוגרפי, שכן מדובר בקרקעות המצויות ברובן באזורים אטרקטיביים ביותר למטרות התיישבות, פיתוח וחקלאות.

דפוסי הבעלות הפרטית בישראל מורכבים ביותר, בין השאר משום שהם נסמכים על שלוש מערכות משפט: העות'מנית, הבריטית והישראלית.

המערכת העות'מנית יצרה שישה סוגי בעלות, שנעו בין קרקע שסווגה כ-"מילק" (בעלות פרטית מלאה) למגוון של בעלויות קולקטיביות ומוסדיות.

הממשל הבריטי אימץ את מערכת הבעלויות העות'מנית, אך ערך רישום מחודש בטאבו של אזורים נרחבים בצפון ובמרכז המדינה.

הבריטים רשמו בטאבו כקרקע פרטית את הקרקעות שסווגו כ"מילק" לפי השיטה העות'מנית. ממשלת ישראל כיבדה רישום זה לגבי אותם אזרחים ערבים שלא הוגדרו כפליטים.

המעבר בין מערכות הבעלות העות'מנית, הבריטית והישראלית הוביל לאובדן נרחב של קרקעות לקהילה הערבית, עקב פרשנות משפטית ישראלית שביטלה את זכויות הקניין הערביות כמעט בכל הסוגים השונים של בעלות קולקטיבית ערבית (היללי, 1983; ג'רייס, 1976; לוסטיק, 1985; קדר, 1998).

לפי השיטות העות'מנית והאנגלית, סוגים שונים של קרקע ערבית נועדו לשימושים ציבוריים או לשימוש ברוטציה (בעיקר באדמות חקלאיות); מדינת ישראל לא הכירה בשום סוג של בעלות קולקטיבית, ועקב כך איבדו היישובים הערבים אדמות רבות, שהיו שייכות, ללא שום ספק, לקהילה כקולקטיב.

המעבר בין משטרי קרקעות שונים פגע גם בחזקה של ערבים על קרקעות שהיו תחת ניהולם לפני 1948, כמו למשל היחידה שהוגדרה כ"אדמות הכפר" (בתוכה נכללו סוגים שונים של בעלות), שהועברה ברובה לבעלות המדינה.

גורל דומה פקד גם את אדמות הווקף המוסלמי, כמו גם את הקרקעות שהיו רשומות תחת שמו של הנציב העליון לפיקדון בשם הכפרים.

קרקעות "מוואת" רוב קרקעות הנגב (כמו גם אדמות בהיקף קטן יותר באזורים אחרים) סווגו בקטגוריה העות'מנית של "מוואת", כלומר, קרקע 'מתה' (לא מעובדת).

הגדרה זאת, בתוספת חוקים אחרים, ששימשו להפקעת אדמות בלתי מעובדות בהיקפים קטנים יותר, עמדה ביסוד ההעברה לבעלות המדינה של כ-12 מיליון דונם, כלומר, קרוב לשישים אחוז משטח המדינה! שורשיו של סיווג ה"מוואת" בפקודת הקרקעות העות'מנית משנת 1858, שסיווגה כך את האדמות הלא מעובדות מסביב לכפרים, לרוב ברדיוס של מעל מייל וחצי מהבית האחרון.

כוונת השלטון העות'מני הייתה לעודד "החייאה" של אדמות אלה על ידי פתיחת אפשרות של בעלות כמעט מלאה (מירי) למעבדי הקרקע.

הקרקעות המתות נחשבו כנמצאות תחת בעלותו של הסולטאן, בשם הקהילות באזור ולמענן (קדר, 1998).

ב-1921, תחת המנדט הבריטי, פורסמה מחדש "פקודת הקרקעות המתות", אך מטרתה הפעם הייתה שונה, במקום לעודד את החייאת הקרקע והעברתה למעבדיה, היא פעלה לריכוז הבעלות הפומלית של הקרקעות בידי הממשל.

הבריטים הכריזו על פרק זמן של חודשיים בלבד, שבמהלכם היה על כל התושבים המחזיקים בקרקעות "מוואת" ומעבדים אותן להגיש בקשה לרישומה על בסיס עיבוד.

מי שלא נרשם איבד את זכאותו לפי החוק העות'מני להחיות את הקרקע; בכך נשללה לצמיתות האפשרות של העברת קרקעות אלה לרשות התושבים, אם עקב התרחבות הכפרים ואם לצורך התיישבות ערבית חדשה.

מרבית תושביו הערבים של הנגב, ולא מעט ערבים-פלסטינים באזורים אחרים, לא רשמו את קרקעותיהם המיושבות והמעובדות. אפשר להצביע על מספר סיבות לכך: ראשית, מסורת בדווית ארוכת שנים של אי-שיתוף פעולה עם השלטון; שנית, נגישות נמוכה למנגנון הרישום, עקב פיזור האוכלוסייה ועקב רמת השכלתה הנמוכה; שלישית, חוסר רצון להיחשף לתביעות מס או לגיוס צבאי; ורביעית, אדישות כללית כלפי מהלכים מנהליים, האופיינית לאוכלוסיות שוליים. הבדווים גם ניזונו מהצהרות מרגיעות של השלטון הבריטי, שהבטיח כי לא ייפגעו זכויותיהם של המחזיקים בקרקע על פי המשפט הערבי המסורתי.

בכל מקרה, אוכלוסייה זו לא יכולה הייתה לשער, כי שישים שנה מאוחר יותר יישללו מרבית זכויותיה בקרקע על ידי מדינת ישראל עקב אי הרישום ב-1921.

השלטון הבריטי יצר בעיה נוספת לערבים בדרום פלסטינה המנדטורית, רישום המקרקעין המקיף שערכו הבריטים בארץ התנהל מצפון לדרום, ולא הגיע לנפת באר-שבע.

עקב כך לא נרשמו בצורה מסודרת גם אותן קרקעות פרטיות בנגב שהוכרו כבר על-ידי העות'מנים. כמו כן, המפות הבריטיות לא סימנו יישובים ערביים רבים שהתקיימו כבר אז באזור.

מצד שני, הבריטים לא רשמו אדמות אלה על שם המדינה, ודפוסי הבעלות והחזקה המסורתיים של הערבים בנגב לא נפגעו.

הסכמים בעל פה ומסמכים שנחתמו בין שבטים או קהילות סימנו, לרוב בבירור, את שטחי הבעלות והחזקה בקרקע.

אולם לאחר הקמת מדינת ישראל, ובהמשך למדיניות של אי הכרה בזכויות הקניין של הערבים נעדרי טאבו פרטי, הכריזה הממשלה שכל קרקעות ה"מוואת" ייחשבו כקרקעות מדינה.

מיד לאחר הקמת המדינה נחקקו מספר חוקים, שהעמידו תנאים מחמירים ביותר של נוכחות או עיבוד קרקעות כתנאי להמשך בעלות או חזקה בקרקע.
בו בזמן נאסרה נוכחות ערבית באזורים שהוכרזו על ידי כוחות הביטחון כאזורים צבאיים.

על בסיס זה הועברו לרשות המדינה גם הקרקעות עליהם יכולים היו מעט הערבים-הבדווים שנותרו (בעיקר בנגב) לאחר 1948 לתבוע בעלות.

כך נמחקה למעשה ההיסטוריה של הקניין הקרקעי הערבי המסורתי, והוכשרה הדרך "החוקית" להעברת הקרקעות לשליטה של המדינה ועקב כך לשימוש של יהודים.

חלק מאזרחיה הערבים-בדווים של ישראל לא השלימו עדיין עם מהלך זה, והם תובעים כ-800,000 דונם על יסוד בעלות ושימוש, לפני שפונו בידי ממשלת ישראל. עד היום, כל תביעותיהם לבעלות נדחו על ידי בתי המשפט.

ישראל: חקיקה חדשה, ממשל צבאי וגופי שליטה חדשים.

עם הקמתה, הפעילה מדינת ישראל את סמכויותיה להשתלטות על מרבית אדמות הערבים.
הליכי העברת הקרקעות התבססו על מגוון רחב של אמצעים כוחניים, ביורוקראטיים ומשפטיים. התוצאה הכוללת של המדיניות החדשה הייתה מהפך במבנה משטר המקרקעין.

המהפך התבסס על מנגנוני הלאמה (ייהוד), שליטה והקצאה של זכויות בקרקע (ר' גולן, 1996; ג'רייס, 1976; קרק, 1995; קדר, 1998).

המדיניות החדשה כללה, בין היתר, החרמת אדמות ללא גיבוי חוקי או בהתבסס על חוקי חירום; הפקעה שהתבססה בעיקר על חוק נכסי נפקדים (1950) וחוק רכישת מקרקעין (1953); הכרזה על "קרקעות מדינה" על פי קריטריונים שגרמו לערבים הפסד קרקעות נוסף (כגון העברת נכסי הקדש אסלאמיים לידי המדינה, או הפקעת קרקעות מבורות - אלה שעיבודן הופסק, כולל באזורים שנחסמו לעיבוד על-ידי הממשל הצבאי); והגבלת השימוש בקרקע, על ידי תקנות בנושאי בנייה, חקלאות, מרעה, קביעת גבולות מוניציפאליים מצומצמים ושליטה בהקצאתם של שטחים לשימוש ציבורי.

הקרקע הערבית המולאמת הועברה לבעלות מדינת ישראל, ובאמצעותה, למערכת שליטה שבה שותף גם העם היהודי.

כפי שנראה להלן, חוק מקרקעי ישראל משנת 1960 נועד להבטיח כי הבעלות בקרקעות המדינה תישאר לעד בידי מדינת ישראל והמוסדות הלאומיים היהודיים (חוק מקרקעי ישראל, 1960).

 

תגובות

מומלצים