התקציב וההוצאות של ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

 

 

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת פועלת מכוח חוק הבחירות לכנסת, והיא הגוף האחראי לארגון ולביצוע של הבחירות לכנסת, שעומדות בבסיס אופיו הדמוקרטי של המשטר בישראל. תפקיד הוועדה לשמור על ניהול תקין ויעיל של הבחירות, כדי להבטיח את מימוש רצון הבוחר.

 

ועדת הבחירות המרכזית היא גוף סטטוטורי עצמאי. את תקציבה קובעת ועדת הכספים של הכנסת על פי הצעת ועדת הבחירות המרכזית, ואוצר המדינה מעמיד את כספי תקציב זה לרשות יו"ר ועדת הבחירות, שממונה על הוצאתם.

 

בשנים 2013 - 2020 התקיימו בישראל חמש מערכות בחירות, ומערכת בחירות נוספת התקיימה במרץ 2021. שלוש מהן התקיימו בתוך פרק זמן של שנה אחת בלבד - בין אפריל 2019 למרץ 2020.

 

משרד מבקר המדינה בדק את נושא התקציב וההוצאות של ועדת הבחירות המרכזית. הבדיקה כללה את הנושאים האלה: תקציב לניהול מערכות בחירות; ההוצאה על שכר, ההוצאה על רכש שירותים ומוצרים, ההוצאה על תעמולה, וכן גיוס והעסקה של עובדים. הביקורת בוצעה בוועדת הבחירות המרכזית.

 

בביקורת עלה כי התקציב הממוצע לבוחר בשנת בחירות ב-18 מדינות שנכללו במחקר בינלאומי היה 7.8 דולר אמריקני, תקציב קטן ב-46% מאשר בישראל (במערכת הבחירות שנבדקה, לכנסת ה-20).

 

תקציב ועדת הבחירות המרכזית (על שינוייו) למימון מערכות הבחירות לכנסת גדל בין מועד הבחירות לכנסת ה-20 למועד הבחירות לכנסת ה-23 ב-55%, מ-253 מיליון ש"ח ל-392 מיליון ש"ח, וביצוע התקציב גדל ב-62%, מ-227 מיליון ש"ח ל-368 מיליון ש"ח.

לאחר סיום הביקורת, במרץ 2021, התקיימה מערכת בחירות נוספת לכנסת ה-24 (שאינה נכללת בדוח ביקורת זה) והתקציב לביצועה הסתכם בכ-675 מיליון ש"ח (ועדת הבחירות המרכזית הגדירה כ-230 מיליון ש"ח מתוך סך התקציב כתוספת שנדרשה לקיום הבחירות בתקופת הקורונה) - גידול של 72% לעומת תקציב הבחירות לכנסת ה-23 שהתקיימה שנה קודם לכך.

 

עוד נמצא כי ועדת הבחירות המרכזית ציינה בהצעות התקציב נתונים המאפשרים להשוות את סכומי התקציב וביצועו רק לשנה קודמת דומה אחת (שנת בחירות או שנה שאינה שנת בחירות). במקרים מסוימים ציינה תוספות תקציב מבוקשות ללא נתונים מסכמים של משאבים קיימים.

 

כמו כן, הגידול בהוצאות התקציב שבוצע יחסית למספר הקלפיות לא הוצג לוועדות המוסמכות כדי שיוכלו לבחון את הצעות התקציב של הוועדה ולהחליט אם יש מקום לאשרן. הוועדה שיקפה באופן חלקי למליאת הוועדה,

 

לנשיאות הוועדה ולוועדת הכספים של הכנסת את ההוצאות במשך השנים למימון ההכנות לבחירות לכנסת ה-21. 

בהיבטי הביקורת על ניהול הכספים נמצא כי החל משנת 2016 ועד לשנת 2018 לא גובש אף לא דוח ביקורת פנימי אחד. בשנים 2019 ו-2020 כיהנה מבקרת הפנים של הוועדה בשליש משרה בתקן הוועדה. המבקרת עסקה בשלושה דוחות ביקורת: הכנתו של אחד מהם הושלמה והוא הוגש להנהלת הוועדה, והוא עסק ב"מבצע בדיקת וספירת קולות המצביעים במעטפות חיצוניות", והכנתם של שני דוחות עדיין נמצאת בעיצומה במועד סיום הביקורת - האחד עוסק בעובדי יום הבחירות בוועדות הבחירות האזוריות, והשני - בעבודת מזכירי ועדות קלפי. שלושת הדוחות האלה אינם נוגעים לביצוע תקציב הוועדה. עלה כי היקף הביקורת על ניהול כספי ועדת הבחירות מצומצם יחסית להיקף הביקורת על ניהול הכספים במשרדי הממשלה. כמן כן, הדוחות הכספיים המבוקרים אינם מוצגים באתר הוועדה.

 

בביקורת נמצא כי בשנת 2019 החלה ועדת הבחירות ליישם המלצות ועדה ציבורית למתן תוספות שכר לחלק מעובדי תקופת הבחירות (שנאמדו בשיעור ממוצע של כ-6.8% משכרם), וחודשים אחדים לאחר מכן אושרה ותוקצבה תוספת שכר נוספת לכלל עובדי תקופת הבחירות (בשיעור 32% משכרם). אחד הנימוקים העיקריים לתוספת שכר זו - קושי לגייס עובדים לתקופת הבחירות - לא עלה מנתונים שהציגה ועדת הבחירות המרכזית לפני הגורמים המוסמכים לאשר את התוספת ולא עלה בבדיקת משרד מבקר המדינה. כמו כן, בדיון לאישור תוספת התקציב למערכת הבחירות לכנסת 22 לא ציינה ועדת הבחירות שנעשה שינוי כולל בשכר במערכת הבחירות לכנסת ה-21.

 

בתוך כחמש שנים, בין הבחירות לכנסת ה-20 לבין הבחירות לכנסת ה-23, גדל מספר המשרות של עובדי תקופת הבחירות ב-22%, ההוצאה על העסקתם גדלה ב-63%, וההוצאה הממוצעת על משרה גדלה ב-34% - כמעט פי 8 מהגידול בהוצאה הממוצעת על שכר העובדים בגופים ציבוריים בתקופה האמורה (4.3%) ופי 3 מהגידול בהוצאה הממוצעת על שכר העובדים במשרדי הממשלה באותה תקופה (10.4%).

 

בהיבטי שקיפות עלה כי ועדת הבחירות לא פרסמה את הצעות התקציב באתר האינטרנט שלה. עם זאת, הצעות תקציב הנדונות בוועדת הכספים של הכנסת מפורסמות באתר האינטרנט של ועדת הכספים כחומר רקע לישיבות שבהן הן נדונות; מידת השקיפות שנוהגת ועדת הבחירות המרכזית בכל הנוגע למספר המשרות של עובדיה ולשכרם אינה מצויה בהלימה לנהוג בשירות הציבורי; הוועדה לא פרסמה החלטות שקיבלה בדבר רכש בפטור ממכרז כנדרש בתקנות חובת המכרזים ואינה מפרסמת נתונים על כלל התקשרויותיה, כמקובל במשרדי ממשלה.

 

עוד נמצא כי במערכת הבחירות לכנסת ה-21 הרבתה ועדת הבחירות המרכזית להשתמש בעילת הפטור המאפשרת התקשרות ששווייה אינה עולה על 50,000 ש"ח (יחסית לרכש הממשלתי, 31% ו-10%, בהתאמה), הוועדה הרבתה להשתמש בעילת הפטור המאפשרת התקשרות דחופה למניעת נזק של ממש (יחסית לרכש הממשלתי, 8% ו-5%, בהתאמה), ובכך שיעור השימוש שלה בעילה זו היה גדול ב-60% ממידת השימוש בעילה זו במסגרת כלל הרכש הממשלתי הפטור ממכרז. שיעור השימוש של הוועדה בעילת הפטור של התקשרות המשך היה גדול ב-87% משיעור השימוש בה במסגרת הרכש הממשלתי ושיעור השימוש של הוועדה בעילת הפטור של התקשרות עם ספק יחיד דומה לשיעור השימוש בה במסגרת הרכש הממשלתי.

 

השימוש הנרחב של ועדת הבחירות המרכזית בעילת הפטור בהתקשרות ששווייה אינה עולה על 50,000 ש"ח ובעילות הפטור ממכרז המיועדות להתקשרויות דחופות והתקשרות המשך עשוי להוביל למסקנה שהוועדה נדרשת לרכוש חלק נכבד מהטובין והשירותים הדרושים לצורך קיום הבחירות בתוך פרקי זמן קצרים, אשר אינם מותירים די זמן לקיום הליך מכרזי.

 

בביקורת עלה כי הבקרה המדורגת שיצר המחוקק לצורך אישור התקשרויות בפטור ממכרז אינה מתקיימת בנוגע לרכש של ועדת הבחירות המרכזית. המנכ"לית, החשבת והיועץ המשפטי של הוועדה משמשים חברי ועדת המכרזים וועדת הפטור המשרדית וכן ועדת הפטור המרכזית, וכן מוקנות למנכ"לית סמכויות כ"חשב כללי".

 

בנוסף, בין מערכת הבחירות לכנסת ה-20 לבין מערכת הבחירות לכנסת ה-23 גדל תקציב ועדת הבחירות לפעולות הסברה לציבור פי 2.5, וביצוע התקציב גדל באותה תקופה פי 2.6 והסתכם בכ-6.7 מיליון ש"ח. זאת לעומת שיעורי הצבעה של 72.34% ו-71.5% בבחירות לכנסת ה-20 ובבחירות לכנסת ה-23, בהתאמה.

 

בנושא תשדירי תעמולה לרשימות ללא תשלום נמצא כי בינואר 2018 הציגה יו"ר הוועדה לבחינת חוק דרכי תעמולה את הצעת החוק שגיבשה הוועדה לפני ועדת חוקה, חוק ומשפט בכנסת. ועדת חוקה, חוק ומשפט קיימה כמה ישיבות במחצית הראשונה של שנת 2018, ובישיבתה האחרונה בנושא זה, ביולי 2018, אישרה את הצעת החוק, והצעה זו לא כללה את נושא תשדירי התעמולה לבחירות לכנסת.

 

הצעת החוק הונחה על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה במליאת הכנסת ה-20, חמישה חודשים לפני ההכרזה על הבחירות לכנסת ה-21. אך מאז לא קודמה הצעת החוק שעל פי דוח הוועדה לבחינת חוק דרכי תעמולה נועדה לבטל את ההסדר הנהוג, המקצה זמן לתשדירי תעמולה לרשימות ללא תשלום.

 

עקב כך לא יושמו ההמלצות משנת 2017 של הוועדה לבחינת חוק דרכי תעמולה, שאותה מינו נשיא המדינה דאז ויו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-20, ובכללן ההמלצות בנוגע לביטול ההסדר בעניין תשדירי התעמולה.

 

עוד עלה כי יש פערים ניכרים בין מידת ניצול משאבי האנוש בוועדות האזוריות השונות, בהתחשב במספר הקלפיות ובמספר בעלי זכות הבחירה בהן. למשל, בבחירות לכנסת ה-23 הוקצו לוועדות האזוריות צפת וכינרת 18 ו-17 חודשי העסקה לכל 100 קלפיות, בהתאמה, ו-34 ו-31 חודשי העסקה לכל - 100,000 בעלי זכות בחירה, ולעומת זאת לוועדות רחובות ותל אביב הוקצו 5 ו-7 חודשים לכל 100 קלפיות ו-9 ו-12 חודשים לכל 100,000 בעלי זכות בחירה, בהתאמה. פערים דומים היו גם בהקצאת המשאבים לוועדות האזוריות במערכות הבחירות האחרות שנבדקו. פערים כאמור עשויים להעיד על ניצול לא יעיל של משאבים להעסקת מאות עובדים.

 

לחיוב נמצא כי אופן התמודדותה של הוועדה עם ריבוי מערכות הבחירות ועם הגידול במספר בעלי זכות הבחירה, על האתגרים הכרוכים בכך, ראוי להערכה.

 

לנוכח ממצאי דוח ביקורת זה, מבקר המדינה ממליץ כי ועדת הבחירות המרכזית תפעל לשיפור ההצגה של נתוני התקציב והביצוע שלה ולהגברת שקיפותם כלפי המוסדות המוסמכים לאישור תקציבה וכלפי הציבור.

 

מומלץ כי היא תפעל להבטיח שתוספות תקציב ושכר יינתנו מתוך הקפדה על יעילות תקציבית ותפעולית, וכי היא תפעל לשיפור פעולות הביקורת והבקרה על ניהול כספיה. הדבר מתחדד לנוכח העובדה כי לאחר סיום הביקורת, במרץ 2021, התקיימה מערכת בחירות נוספת לכנסת ה-24 (שאינה נכללת בדוח ביקורת זה) והתקציב לביצועה הסתכם בכ-675 מיליון ש"ח - גידול של 72% לעומת תקציב הבחירות לכנסת ה- 23 שהתקיימה בשנה שקדמה לכך.