סקירה של ביצוע תקציב הממשלה בתקופה 2000 עד 2014

שיעור הביצוע הממוצע של תקציב המדינה ב-15 השנים האחרונות עמד על כ-98 אחוזים; תת הביצוע ביחס לתקציב המקורי מסתכם ב-4.5 מיליארדי ₪ לשנה.

תת הביצוע מוסבר בעיקר על-ידי חוסר הביצוע במשרדים האזרחיים החברתיים הכוללים בין השאר את משרדי החינוך, הבריאות והרווחה המסתכם בכ-2 מיליארד ₪ שהם כ-2 אחוזים, המינהליים הכוללים בין השאר את משרדי הפנים והתיירות המסתכם בכ-2 מיליארד ₪ המהווים כ-6 אחוזים, והכלכליים הכוללים בין השאר את משרד האוצר ומשרד הכלכלה המסתכם בכ-1.2 מיליארד ₪ המהווים כ-7 אחוזים. לפיכך סה"כ תת הביצוע בתקציבים האזרחיים מסתכם ביותר מ-5 מיליארד ₪.

בניגוד לתמונה במשרדים האזרחיים, משרד הביטחון מוציא סכומים הגבוהים מהתקציב המקורי ב-17 אחוזים מהתקציב, המסתכמים בכ-8 מיליארד ₪ לשנה.

בעבר נהג משרד האוצר לתקצב את סעיף הריבית בסכומים נמוכים מההוצאה בפועל,  ובכך שימש סעיף זה כרזרבה סמויה. בשנים האחרונות חל שיפור בתקצוב של סעיף הריבית, אך הוא עדיין מאופיין בתת-ביצוע.

ירושלים, 20 באוקטובר 2015 משרד הביטחון הוא המשרד ששיעור ביצוע התקציב שלו הוא הגבוה ביותר, ועומד בממוצע על כ-117 אחוזים מהסכום שהוגדר בחוק התקציב. סכום זה מתקשר לתוספות התקציביות המשמעותיות הניתנות למשרד הביטחון במהלך השנה, בסכום של כ-8 מיליארד ₪ במחירי 2014 בממוצע.

כך עולה מניתוח ייחודי וראשון מסוגו של נתוני ביצוע התקציב החודשיים של ממשלת ישראל החל מחודש ינואר 2000 ועד לחודש דצמבר 2014, כפי שהללו מתפרסמים בדו"חות ביצוע התקציב של משרד האוצר. את הניתוח מפרסמת היום לראשונה התכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר בירושלים.

שיעור הביצוע הממוצע של תקציב המדינה ב-15 השנים האחרונות עמד על כ-98.1 אחוזים מהסכום המוגדר בחוק התקציב, דהיינו שההוצאות בפועל של ממשלות ישראל ב-15 השנים האחרונות היו נמוכות בממוצע בכ-1.9 אחוזים מהסכום שהוגדר בתקציב המדינה המאושר על-ידי הכנסת, המהווים כ-4.5 מיליארדי ש"ח לשנה.

המשרדים החברתיים בתת ביצוע הפרופ' מישל סטרבצ'ינסקי והחוקר גל בן-חורין מהתכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר בירושלים, עורכי הניתוח, מציינים כי פירוק סעיף ההוצאה הממשלתית הכוללת לקבוצות משרדים, חושף כי קיימת שונות משמעותית ברמת הביצוע של התקציב בין משרדים שונים.

השניים מציינים כי בניגוד למשרד הביטחון, המשרדים החברתיים, הכלכליים, והמינהליים,  נמצאים במצב תמידי של תת-ביצוע בתקציב.

המשרדים החברתיים מוציאים בממוצע כ-98 אחוזים מהסכום שהוקצה להם תת-ביצוע של כ-1.9 מיליארד ₪ בתקציב המדינה; המשרדים המינהליים מוציאים בממוצע כ-94 אחוזים תת-ביצוע של כ-2 מיליארד ₪ בממוצע, ואילו המשרדים הכלכליים מוציאים את השיעור הקטן ביותר 93 אחוזים בלבד מתוך הסכום שהוקצה להם בתקציב המדינה המייצגים תת-ביצוע של  כ-1.2 מיליארד ₪ בלבד.

מנתוני הסקירה של המכון עולה כי משרד הביטחון מוציא באופן עקבי יותר מהסכום שהוקצה לו בתקציב המדינה. כמו כן, ניתן לראות כי ביצוע תקציב משרד הביטחון גבוה במיוחד בשנים בהן התבצעה לחימה משמעותית (2001-2002; 2006; 2014).

"בהינתן שקיימת תחרות בין הקצאת משאבים להוצאה האזרחית והביטחונית, מדאיגה העובדה כי שיעור החריגה של תקציב הביטחון מהסכום שהוגדר לו בתקציב המדינה נמצא במגמת עלייה, ובחמש השנים האחרונות נמצא מעל שיעור החריגה הממוצע  17 אחוזים", הדגיש פרופ' סטרבצ'ינסקי.

החטאה מכוונת של ההקצאה לריבית, בן-חורין ציין כי פרט להוצאות על משרדי הממשלה, תקציב המדינה כולל סעיף של הוצאות על ריבית וקרן לביטוח לאומי. בניגוד לביצוע התקציב על-ידי המשרדים, סעיף זה אינו תלוי בפעילות המשרדים עצמם, אלא באומדן הנעשה במשרד האוצר על סמך פרמטרים שאינם ידועים מראש, כגון האינפלציה שעתידה להתרחש במהלך שנת התקציב.

"בחינת הנתונים מצביעה כי הממשלה 'החטיאה' את הסכום שהקצתה להוצאה על ריבית באופן עקבי, וכי ההוצאות בפועל על סעיף זה מהוות בממוצע לתקופה כולה רק כ-94 אחוזים מהסכום שהוקצה לשם כך בתקציב המדינה", אמר.

תת-הביצוע של סעיף ההוצאות על ריבית היה חריף במיוחד בשנים 2008-2004, והגיע לשיא שלילי של 82 אחוזים בלבד מהסכום המצוין בתקציב המדינה בשנת 2005. החל משנת 2009 ניתן לזהות עלייה בשיעור הביצוע של סעיף הריבית, אך הוא נשאר מתחת לרמה המצויינת בתקציב המדינה.

חשוב לשים לב כי לסעיף זה משמעות תקציבית רבה, שכן המדינה הקצתה  להוצאות על ריבית מדי שנה סכום הגבוה בממוצע בכ-2.6 מיליארדי שקלים מההוצאות שלה בפועל (במחירים שוטפים), בעוד שסכומים אלה היו יכולים להיות מופנים לטובת הוצאות משרדי הממשלה.  בפרט, בשנת 2005 ההפרש בין ההוצאה בפועל על ריבית לבין תחזית ההוצאה בתקציב המדינה היה 8.82 מיליארדי ש"ח במחירים שוטפים, מעל ל-10 מיליארד ₪ במחירי 2014. בשנים האחרונות תת הביצוע עמד על כ-2 אחוזים שהם כ-900 מיליון ₪ בשנה במחירים שוטפים.

אחד המשתנים המרכזיים שעל משרד האוצר לחזות בעת גיבוש האומדן על הוצאות הריבית הוא שיעור האינפלציה. כדי לבדוק האם הטעות העקבית בחיזוי ההוצאה על ריבית קשורה לאפשרות של קיומה של אינפלציה בפועל השונה מהתחזית, נבדקה הסטייה מהאינפלציה השנתית מאמצע יעד יציבות המחירים המהווה הבסיס לתחזית האינפלציה של משרד האוצר, אשר עמד לאורך כל התקופה ב-2 אחוזים. בדיקה זו מראה שכמות הפעמים בהן האינפלציה חרגה כלפי מטה יחסית ליעד הייתה 8, וכלפי מעלה היא חרגה ב-7 פעמים. סיכום הסטיות כלפי מעלה ומטה עומד על 0.1  נקודת אחוז, כלומר: מדובר בסטייה מזערית מיעד האינפלציה. על כן לא ניתן לבסס את טיעון ההחטאה על התרחשות חריגה בתחום האינפלציה.

"העובדה כי ההוצאה על ריבית נמוכה באופן עקבי מהסכום המוקצה לכך בתקציב המדינה מעלה חשד כי המדינה אימצה באופן קבוע הערכת יתר של סעיף ההוצאות על הריבית,  תוך יצירת רזרבה שתאפשר לה להגיב לצורך בביצוע הוצאות בלתי צפויות מבלי להקלע לגרעון", ציין פרופ' סטרבצ'ינסקי, והוסיף כי הערכה זו נתמכת בעובדה שהממשלה נוהגת להקצות את הרזרבה הכללית לאירועים בלתי צפויים כבר בשלב הכנת התקציב, תוך הגברת הלחץ ליצירת רזרבות אלטרנטיביות.

בהקשר זה יש להדגיש כי החל משנת 2009 ההוצאה על ריבית בפועל התקרבה לרמה המצוינת בתקציב המדינה, אף שהיא עדיין נמוכה מהסכום המוקצה. העלייה בשיעור הביצוע של סעיף הריבית נבעה מההיערכות המחודשת של החשב\ת הכללי\ת בתקצוב סעיף זה, לאחר תשומת הלב שהנושא קיבל בשנים 2008-2004, לאור הפער המשמעותי בין ההוצאה בפועל על ריבית והסכום שהוקצה לכך בתקציב בשנים אלה. השינויים שיושמו במשרד האוצר עלו בקנה אחד עם ממצאי הביקורת של מבקר המדינה לעניין זה.

עונתיות בהוצאות בן-חורין ציין כי סוגיה נוספת העולה מניתוח ביצוע התקציב היא שהוצאות משרדי הממשלה אינן אחידות לאורך השנה, אלא עוקבות אחר דפוס עונתיות ברור. עבור כל המשרדים, ההוצאה החודשית בתחילת השנה נמוכה משמעותית מההוצאה הממוצעת לחודש, והיא מתייצבת סביב ההוצאה הממוצעת בחודשים יוני-נובמבר. אולם, בחודש דצמבר ההוצאה של כל המשרדים גבוהה משמעותית מההוצאה החודשית הממוצעת, והיא נעה בין 11 ל-19 אחוזים מההוצאה השנתית הכוללת (פי 2.2-1.3 מההוצאה החודשית הממוצעת).
העונתיות בהוצאה בולטת במיוחד במשרדים הכלכליים, ואילו במשרד הביטחון היא החלשה ביותר.

"להערכתנו, העונתיות בהוצאות משרדי הממשלה, למעט משרד הביטחון, עשויה לנבוע מתכנון לקוי של הוצאות המשרדים, הגורם לכך שהמשרדים נשארים עם עודפים תקציביים משמעותיים לקראת סוף השנה, ולכן מוציאים סכומים ניכרים בדצמבר, במטרה למנוע ירידה  לטמיון של התקציב המוקצה", ציינו שני החוקרים. עם זאת, הבהירו, מהנתונים שהוצגו ניכר כי גם לאחר ההוצאות הגבוהות בחודש דצמבר מרבית המשרדים אינם מנצלים את מלוא הסכום שהוקצה להם במסגרת תקציב המדינה.

נדרש שינוי ביחס הממשלה לחריגות התקציב של משרד הביטחון, פרופ' סטרבצ'ינסקי ובן-חורין סיכמו בציינם כי הניתוח שערכו מצביע על הצורך בביצוע שינוי ביחס לדרך בה מתקבלות ההחלטות על חריגות ההוצאה של משרד הביטחון, המתקיימות באמצעות הליך לא מסודר ומבלי שיעבור דיון פתוח בממשלה בניגוד לשאר הסעיפים הכפופים לדיון גלוי לצורך קביעת סדרי העדיפויות של הממשלה.

כמו כן הניתוח מצביע לדבריהם, על הפוטנציאל הטמון בניצול טוב יותר של תקציב המשרדים לאורך השנה ובהקצאת משאבים לא מנוצלים לטובת המשרדים החברתיים, הכלכליים והמנהליים, במקום לסעיף הריבית.

פרופ' מישל סטרבצ'ינסקי, ראש התוכנית לכלכלה וחברה, עמית-מחקר בכיר; מכון ון ליר בירושלים,

michel.strawczynski@mail.huji.ac.il גל בן חורין, טל': 054-5944744, galbenchorin@gmail.com רובי שטיינברג, 'דולפין' יחסי-ציבור, טל': 03-5627772, 054-6582825, robbies@dolphin1.co.il