ליקויים בהסעות התלמידים ברשויות המקומיות

מבקר המדינה השופט בדימוס יוסף שפירא פרסם את הדו"ח העוסק בתפקודם של משרד הפנים ושל הרשויות המקומיות. הדו"ח מעלה תמונה מדאיגה על ליקויי בטיחות באזור מוסדות החינוך ומלמד שהרשויות לא עוקבות אחר מצב רכבי ההסעות וגם לא אחר הרקע הפלילי של הנהגים.

25.11.2015 מאת: פורטל הכרמל והצפון
ליקויים בהסעות התלמידים ברשויות המקומיות

חוק לימוד חובה, התשי"ט-1949 (להלן - חוק לימוד חובה) קובע שכל הילדים בגילי גן חובה עד כיתה י"ב חייבים ללמוד במוסד חינוכי מוכר. כדי להשיג מטרה זו החוק קובע שהוריו של כל ילד בגיל המתאים אחראים לשלוח את ילדם ללמוד במסגרת חינוך מתאימה. הסעת תלמידים במערכת החינוך נועדה לאפשר את יישום החוק על תלמידים שבאזור מגוריהם אין בית ספר או שבית הספר שהם לומדים בו מרוחק מבתיהם.

זכויותיהם החינוכיות של ילדים בעלי צרכים מיוחדים במערכת החינוך מוסדרות בחוק לימוד חובה, בחוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 (להלן - חוק חינוך מיוחד) ובחוק הסעה בטיחותית לילדים נכים, התשנ"ד-1994 (להלן - חוק הסעה בטיחותית).

בחוקים אלו נקבע כי ילד עם מוגבלות זכאי להסעה ממקום מגוריו או ממקום סמוך לו למוסד חינוך וממנו, לפי צרכיו ובהתחשב בסוג המגבלה שלו, וכי הרשות המקומית שבתחום שיפוטה גר הילד תדאג להסעתו במשך שנת הלימודים בהתאם לשעות הלימודים במוסד החינוך.

משרד החינוך משתתף במימון ההסעות ובפיקוח על ביצוען. המשרד קבע כללים והנחיות להסעות תלמידים על ידי הרשויות המקומיות למוסדות החינוך ומהם. ההנחיות אוגדו בחוזר מנכ"ל שהוא מפרסם (להלן - חוזר המנכ"ל).

בדיני הרשויות המקומיות נקבעה החובה לקיום מכרזים והתקשרויות ברשויות המקומיות  לבחירת קבלנים וחברות ההסעה.

פעולות הביקורת

בשלהי שנת 2014 החל משרד מבקר המדינה לבדוק את הסעות התלמידים למוסדות החינוך. בין היתר נבדקו השתתפות משרד החינוך במימון הוצאות ההסעות, המכרזים של הרשויות המקומיות והחברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ (להלן - משכ"ל) עם חברות ההסעה, חוזי ההתקשרות, בטיחות בהסעות התלמידים, פיקוח ובקרה על ביצוע ההסעות, הסעות תלמידים בקווי שירות בתחבורה הציבורית, ליווי בהסעות של תלמידי החינוך המיוחד והסעות באמצעות "אוטובוסים צהובים".

הבדיקה נעשתה בעיריות אום אל-פחם, חדרה, חולון, טמרה, כרמיאל, מודיעין עילית, סח'נין ושפרעם; במועצות האזוריות הגלבוע, מטה אשר, מרום הגליל ונווה מדבר; במועצות המקומיות אעבלין, ביר אל-מכסור ועראבה. בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך, במשרד התחבורה, במרכז השלטון המקומי ובמשכ"ל.

ביקורת קודמת של משרד מבקר המדינה על הסעות תלמידים למוסדות חינוך נעשתה בשנת 2007, ותוצאותיה הובאו בדוח שפורסם בפברואר 2008 . הביקורת בדוח הנוכחי עוסקת, בין היתר, במעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בדוח משנת 2008.

הליקויים העיקריים

השתתפות משרד החינוך במימון הוצאות הסעות התלמידים

סכום ההשתתפות של משרד החינוך במימון ההסעות בכל מסלול נקבע על פי התעריף הנמוך ששילמה הרשות המקומית עבור אותו מסלול בשנים קודמות. כך, אם הגיש קבלן הסעות בשנה מסוימת הצעת מחיר לא ריאלית עבור קווי הסעות מסוימים (על מנת לזכות במכרז ההסעות), והרשות המקומית בחרה בהצעתו, המחיר הלא ריאלי ישמש בסיס לחישוב סכום ההשתתפות שיאשר משרד החינוך לאותה רשות מקומית בעתיד.

המכרזים להסעת התלמידים

המועצה המקומית עראבה

המועצה העבירה את ביצוע ההסעות מהקבלנים שזכו במכרזי ההסעות לקבלנים אחרים שלא עמדו בתנאי הסף, ואף נהגה להתקשר עמם באופן ישיר.

ניגוד עניינים של חבר המועצה: המועצה נהגה להתקשר עם אחיו של חבר המועצה מר עאדל עאסלה לביצוע הסעות תלמידים, בניגוד להוראות צו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950 (להלן - צו א). גם עם היבחרו של חבר המועצה לכהונה נוספת באוקטובר 2013, הוא לא דיווח למועצה על ניגוד העניינים שבו הוא מצוי בשל העסקת אחיו בניגוד להוראות צו א, וממילא נושא ההתקשרות לא נידון במועצת הרשות. חבר המועצה גם לא פנה לוועדה המייעצת במשרד הפנים כדי שתדון בשאלת ניגוד העניינים שלו.

המועצה המקומית אעבלין

המועצה התקשרה עם קבלן הסעות באוגוסט 2014. זכייתו של הקבלן במכרז התאפשרה מפני שנתן הצעת מחיר נמוכה ולא סבירה לאחד המסלולים. המועצה לא פסלה את המכרז עם קבלת הצעת המחיר ולא פרסמה מכרז חדש, בניגוד לנדרש.

המועצה המקומית ביר אל-מכסור

המועצה התקשרה עם קבלן מקומי להסעת שישה תלמידים, נוסף על זכיין משכ"ל. עד למועד סיום הביקורת, במרץ 2015, טרם חתמה המועצה על הסכם התקשרות עם הקבלן והוא ממשיך להסיע את התלמידים ממרץ 2014 ללא הסכם תקף. גם בשנים קודמות העסיקה המועצה את הקבלן ולא הקפידה לחתום עמו על ההסכמים לפי הנוסח שנקבע בחוזר המנכ"ל.

עיריית סח'נין

העירייה התקשרה עם קבלן שביצע עבורה הסעות תלמידים, בארבעה הסכמים ועל פני תקופות שונות החל ממאי 2011 עד יוני 2014. זאת, מבלי לפרסם לגבי שלושה מן ההסכמים מכרז זוטא או לקבל הצעות מחיר, כמתחייב.

התקשרות על פי מכרז המסגרת  של משכ"ל

העיריות אום אל-פחם, חולון, טמרה, מודיעין עילית, המועצות האזוריות מטה אשר ומרום הגליל והמועצה המקומית ביר אל-מכסור התקשרו עם קבלני ההסעות שזכו במכרז המסגרת של משכ"ל, ומינו את משכ"ל לטפל מטעמן בניהול ותיאום מערך ההסעות ובבקרה על ביצוע ההסעות. זאת, מבלי לחתום על הסכם נפרד עם משכ"ל אשר מגדיר את מהות השירותים שהיא מספקת להן, את היקף השירותים ואת תחומי אחריותה.

משכ"ל לא קבעה כללים ואמות מידה בכל הנוגע לעמלות שהיא גובה בגין שירותיה וגובה ההנחות שהיא מעניקה לרשויות המקומיות.

מסמכי ההתקשרות עם חברות ההסעה

רישיונות הפעלה: העיריות טמרה, כרמיאל וסח'נין והמועצה האזורית הגלבוע לא ביצעו מעקב שוטף אחר חידוש תוקף רישיונות ההפעלה של קבלני ההסעות לאחר שתוקפם של הרישיונות הקודמים פג.

כשירות נהגים: ברשויות המקומיות שנבדקו לא היו רשימות מלאות ומעודכנות של הנהגים המועסקים מטעם קבלני ההסעות המבצעים את הסעות התלמידים, לרבות אישור מהמשטרה על עמידתם של הנהגים בהוראות החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים, התשס"א-2001.

העסקת קבלני משנה: העיריות אום אל-פחם, חדרה, חולון, טמרה, מודיעין עילית, המועצה האזורית מרום הגליל והמועצה המקומית ביר אל-מכסור אפשרו לקבלנים הראשיים להעסיק קבלני משנה, אך הן לא דרשו להמציא להן את מסמכי כלי הרכב שבאמצעותם יבוצעו ההסעות, את העתקי רישיונות ההסעה ורישיונות הנהגים. בעיריית כרמיאל ובמועצה האזורית מטה אשר, חברות ההסעה העסיקו קבלני משנה מבלי שקיבלו לכך את אישור הרשויות המקומיות בכתב.

אישור על ביטוחים וערבות בנקאית: בעיריות אום אל-פחם, טמרה, ומודיעין עילית, במועצות האזוריות מטה אשר ומרום הגליל ובמועצה המקומית ביר אל-מכסור, אשר התקשרו עם זכייני משכ"ל, גבול האחריות לתובע ולמקרה ביטוח נקבע ל-1 מיליון ש"ח במקום 500,000 דולר כנדרש.

המועצה המקומית עראבה לא דרשה מהקבלנים המבצעים עבורה הסעות להמציא לה אישורים על קיום ביטוחים וערבויות בנקאיות, וממילא לא קיבלה אותם לידיה כנדרש. בעיריית כרמיאל לא נמצאו ערבויות בנקאיות של שתיים מחברות ההסעה.

בטיחות בהסעות

קציני בטיחות בתעבורה

במסגרת הגדרת תפקידי קציני הבטיחות בתעבורה ברשויות המקומיות, לא הייתה התייחסות לפיקוח ובקרה על הסעות התלמידים באמצעות קבלני הסעות.

הרשויות המקומיות שנבדקו, ובהן עיריות חולון, חדרה, כרמיאל, והמועצות האזוריות מטה אשר, מרום הגליל והגלבוע מעסיקות קצין בטיחות בתעבורה, אולם הוא אינו מטפל בנושא רכבי הסעות תלמידים, לרבות פיקוח ובקרה על עמידתן של חברות ההסעה בתנאי הבטיחות הנדרשים.

תחנות הסעה

ברוב בתי הספר שבתחום עיריית טמרה, המועצה האזורית נווה מדבר והמועצות המקומיות עראבה וביר אל-מכסור לא הוקמו תחנות הסעה לאיסוף ופיזור תלמידים.

מפגעים בטיחותיים בסביבת מוסדות החינוך

בעיריות אום אל-פחם, חדרה, טמרה וכרמיאל, במועצה האזורית מרום הגליל ובמועצות המקומיות ביר אל-מכסור ועראבה נמצאו כשלי בטיחות, ובהם מחסור בגדרות מגן להפרדת המקום שבו עומדים התלמידים מאזור התנועה, היעדר שילוט, פסי האטה, מעברי חצייה, ואבני שפה של מדרכות שלא סומנו כנדרש.

פיקוח ובקרה על ביצוע ההסעות

פיקוח הרשויות המקומיות

עיריות חדרה, כרמיאל, סח'נין ושפרעם, המועצה האזורית הגלבוע והמועצות המקומיות אעבלין ועראבה, לא ערכו ביקורות יזומות ושיטתיות בשטח כדי להבטיח את ביצוע ההסעות על ידי הקבלנים ללא תקלות.

פיקוח משכ"ל

נמצאה שונות גדולה במספר הביקורות שמשכ"ל מבצעת מדי שנה ברשויות המקומיות שהתקשרו עם זכייני משכ"ל. בחלק מהן (אום אל-פחם, ביר אל-מכסור וטמרה) מספר הביקורות שביצעה משכ"ל בשנת 2014 היה מצומצם במיוחד.

פיקוח משרד החינוך

רשויות מקומיות רבות לא נכללו במדגם של הביקורת שערך משרד החינוך בקרב חברות הסעה, ולא נעשתה בהן כל בקרה הן בשנת 2013 והן בשנת 2014.

תוצאות הביקורות של משרד החינוך אינן מועברות לידיעת מחוזות המשרד ולטיפולם.

ליווי בהסעות תלמידי החינוך המיוחד

ברשויות המקומיות שנבדקו לא היו תיעוד ומסמכים לגבי העסקת מלווים, בהם אישור משטרה על היעדר עבר פלילי והיעדר הרשעה בעברות מין. המלווים אינם עוברים הכשרות מסודרות לקראת עבודתם עם ילדים בעלי מוגבלויות שונות.

עיריית חדרה והמועצה המקומית ביר אל-מכסור התקשרו עם קבלני ההסעות בחוזים הכוללים גם העמדת מלווים להסעות. ברשויות מקומיות אלה לא היו רשימות מלאות ומעודכנות של שמותיהם ופרטיהם של המלווים שהועסקו על ידי קבלני ההסעות.

ההמלצות העיקריות

על משרדי החינוך והאוצר לפעול במשותף עם משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי, לבחינת מדיניות הקפאת התעריפים ושיטת התקצוב לפי המחיר הנמוך בכל מסלול, ולשקול את הצעדים שיש לנקוט כדי להפחית את הנטל הכספי המוטל על הרשויות המקומיות.

על משרד החינוך לפעול בשיתוף עם משרדי התחבורה והפנים במטרה להביא לכך שבהנחיות הביטחון והבטיחות בנושא הסעת התלמידים ייכללו ההסעות המבוצעות באמצעות קבלנים. כן עליהם להבטיח כי ההנחיות ימולאו בידי הרשויות המקומיות.

על הרשויות המקומיות לקבוע נהלים לבקרה ופיקוח שיטתיים על שירותי חברות ההסעה ועל קבלני ההסעות מטעם אותן חברות, ולתעד את הבדיקות ותוצאותיהן.

על משרד החינוך לפעול ביתר שאת לביצוע צעדי פיקוח ובקרה הדוקים מול הרשויות המקומיות בנושא הסעות תלמידים, לרבות ביצוע ביקורות על חברות ההסעה, במטרה להבטיח שהרשויות המקומיות יקיימו מכרזים כדין, תוך הקפדה על קיום תנאי הבטיחות והבטחת שלומם וביטחונם של התלמידים המוסעים.

על משרד החינוך להקפיד שימולאו הוראות חוק לימוד חובה וחוזרי המנכ"ל בכל הקשור להסעות תלמידים בידי הרשויות המקומיות וחברות ההסעה, ולחייבן לפעול בהתאם. כמו כן, עליו להתייחס באופן פרטני לכל הממצאים שהועלו בדוח זה ולנקוט בצעדים הנדרשים לייעול מערך ההסעות ושיפורו.

סיכום

הזכות לחינוך נמנית עם הזכויות החברתיות הכלולות בהכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם שאימץ האו"ם בשנת 1948. מתוקף זכות זו יש לאפשר גישה לחינוך לכל אדם. זכות זו נקבעה גם באמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד, והיא מעוגנת בחוק זכויות התלמיד, התשס"א-2000, ולפיו "כל ילד ונער במדינת ישראל זכאי לחינוך בהתאם להוראות כל דין".

מערך הסעות התלמידים במערכת החינוך נועד לסייע ביישום חוק לימוד חובה. הרשויות המקומיות אחראיות לביטחונם ולשלומם של התלמידים, ובפרט תלמידי החינוך המיוחד, המוסעים למוסדות החינוך ובחזרה לביתם.

ממצאי הבדיקה מצביעים על ליקויים וכשלים בהתנהלות הרשויות המקומיות בכמה תחומים, חלקם מהותיים: התקשרויות שלא כדין עם חברות ההסעה, בחלק מהמקרים בניגוד עניינים ותוך פגיעה בטוהר המידות. העסקת קבלנים שאינם עומדים בדרישות הבטיחות ובכשירות הנהגים וכלי הרכב המסיעים את התלמידים. כמו כן, הועלו ליקויים בנוגע לאמצעי בטיחות בבתי ספר ולקיומם של מפגעי בטיחות בסביבת בתי הספר.

משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את הליקויים הבטיחותיים העלולים לסכן את שלום התלמידים, כל שכן לאור העובדה שהוא כבר הצביע בעבר על חלק ניכר מהליקויים והמלצותיו בעניין זה לא יושמו.

על משרדי החינוך, הפנים והתחבורה והרשויות המקומיות, כל אחד בתחומי אחריותו ועל פי סמכותו, לערוך בדק בית יסודי בנושא הסעות התלמידים ולבחון את מכלול הפעולות הקשורות להסעות

תגובות

מומלצים