הגבלת חקיקה תקציבית הנוגעת לרשויות מקומיות

ועדת החוקה חוק ומשפט החלה להכין לקריאה ראשונה את הצעת חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון - בחינת העלות לרשויות מקומיות)  שיזם חה"כ רועי פולקמן.

במסגרת הצעת החוק מוצע לקבוע כי כאשר הצעת חוק מסוימת מבקשת להטיל הוצאה על רשויות מקומיות או תאגידים עירוניים (תאגידים המצויים בשליטת רשות מקומית), אזי הבחינה האם "העלות התקציבית" עולה על כ-6 מיליון ₪, לא תיעשה עבור כל רשות מקומית (או תאגיד עירוני) בנפרד, אלא עבור כלל הרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים ביחד.

כך למשל, גם אם הצעת חוק מסוימת המעניקה פטור מארנונה תוביל להפסד הכנסות של עשרות אלפי ₪ בלבד לכל רשות מקומית, אם סך ההפסד של כל הרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים עולה על 6 מיליון ₪, אזי הצעת החוק תיחשב ל"הצעת חוק תקציבית".

ועדת השרים לחקיקה החליטה לתמוך בהצעת החוק בכפוף להסכמת משרדי הפנים, האוצר והמשפטים וכן קבעה כי ההצעה תחזור לוועדת השרים לפני הקריאה הראשונה.

"הצעת חוק תקציבית" כהגדרתה בחוק-יסוד: משק המדינה, היא הצ"ח פרטית או של ועדה, שעלותה מעל 6,045,391 ₪ ושהממשלה לא נתנה את הסכמתה לעלות. להצ"ח כזו נדרש רוב של 50 חברי כנסת בשלוש קריאות (לא כולל הקריאה הטרומית). זאת בשונה מהצעת חוק רגילה שיכולה לעבור בכל רוב במליאת הכנסת. בין היתר נקבע בחוק כי גם הוצאה מתקציבו של "גוף מתוקצב" או הפחתה של הכנסות "גוף מתוקצב", תיחשב להוצאה מתקציב המדינה או הפחתה של הכנסות המדינה, ולכן תיכלל במסגרת ההגדרה של הצ"ח תקציבית. במסגרת הגופים המתוקצבים, נכללות גם הרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים.

יו"ר הוועדה חה"כ ניסן סלומינסקי (הבית היהודי): "הצעת החוק נמצאת בוועדת החוקה אך חלק נכבד ממנה עוסק במה שמצוי בוועדת הפנים ולכן נקדם אותה במשותף עם ועדת הפנים. כמי שהיה 21 ראש רשות אני מכיר את הנושא היטב ועלינו לחוקק תוך איזון בין הממשלה לרשויות ולאזרחים. כשוועדת השרים מאשרת הצ"ח זה נחשב שהממשלה אישרה וההגדרה של הצ"ח תקציבית מתייתרת. לעומת זאת כלפי השלטון המקומי, זה שהממשלה תאשר בוועדת השרים אינו אומר כלום אלא אם היא מתכוונת לממן את הדבר לרשויות, אבל אם היא לא מממנת אין לזה נפקות כי מי שיממן הן הרשויות המקומיות ולהן אין יכולת לשחרר את הצ"ח מהיותה הצ"ח תקציבית כדי שלא יידרשו 50 ח"כים. הבדל נוסף הוא שהאוצר יודע לחשב עלויות של המדינה אבל במקרה של לדוגמה פטור לכוללים וישיבות מארנונה, מי ידע לעשות את החישוב? אם נגיע להבנה שזה מימון ממשלתי אז יש טעם בחוק שבאמת ייתן הגנה ותהיה לו עוצמה".

חה"כ יואב קיש (הליכוד): "אתמול רציתי לעצור את הישיבה כי המקום של הצ"ח הוא בוועדת הפנים אך לאור ההסכמות בינינו לקדם את הצ"ח במשותף. אני מכיר היטב את משמעות הנומרטור גם בחקיקה ממשלתית ויש לו יתרונות גדולים וחסרונות גדולים. בהגדרתו הוא בא לשים משקולות על חברי הכנסת ולכך אני מתנגד. מצד שני, אני מכיר גם את הפופוליזם שמנסים כל שני וחמישי להטיל על הרשויות המקומיות גזרות חדשות ואף אחד לא נותן גב ולכן צריך להישמר איזון עדין. הנומרטור של הממשלה עשה נזק לכנסת הזו ופגע ביכולתנו לחוקק ולקדם דברים לצד היתרונות שיש לו. זה חוק סופר חשוב וסופר רגיש".  

חה"כ רועי פולקמן (כולנו): "הנומרטור הוא דבר אדיר לכנסת. יש קבוצות לחץ שמשפיעות על חברי הכנסת וזה לגיטימי אבל ישראל לא סתם בנתה את חוק יסודות התקציב כולל תקרת ההוצאה וההגבלה על הגירעון שנדונה בימים אלו. ההצעה באה לעשות את הצעד הראשון להשוואת תנאים בין השלטון המרכזי והרשויות המקומיות, כי ההסתכלות על השלטון המקומי היא כזרוע הארוכה של הממשלה ולכן מה שנכון לממשלה נכון לשלטון המקומי. אין הגבלה על עבודת הח"כים או הצרת צעדים אלא השוואת תנאים ואיתות לממשלה להסתכל על השלטון המקומי כמו על משרדיה".

חה"כ איתן ברושי (המחנה הציוני): "אני חתום על הצעת החוק. שאלת יחסי השלטון המקומי מול המרכזי חשובה והגיע הזמן לדון בה. החולשה היא שלא מתקיים דיון עקרוני אלא רק מעשי ואין הגדרת מטרה משותפת. לקביעה של סכום לכלל הרשויות אין שום חשיבות. המשברים ברשויות היו של ניהול לא תקין ולא משברים של החלטות הכנסת. מישהו מעלה על דעתו שרשות אזורית תממן את הפקעות הקרקע לצורך הפקעת כביש ארצי? יש חוק כזה שיכול להגיע למיליונים. הייתי מגביל בשלב ראשון את סמכויות מליאת הרשות או המועצה וקובע שהחלטה שיש בה נתח מסוים מתקציב לא תוכל לעבור באותה קלות כי ההסתבכויות לא היו בגלל הכנסת. לקבוע סכום כללי זו טעות כי איך אפשר להשוות בין רשות קטנה לת"א".

עו"ד גור בליי היועמ"ש לוועדה: "ראוי שהוועדה תיתן את הדעת על כך שכל מגבלה על כוח החקיקה של הכנסת מחייבת משנה זהירות. התיקון המקורי שקבע את ההסדר על הצעת חוק תקציבית היה מצד הממשלה מחשש לפריצת מסגרת התקציב. בפרקטיקה בשנים האחרונות ברוב הפעמים הצ"ח פרטיות שעברו בכנסת היו מטעם הקואליציה ולכן הסיטואציה בה נדרשים 50 ח"כים הפכה נדירה. יש כמה שאלות מעשיות - האם אין "בעיית נציג" מסוימת כאשר הממשלה נותנת הסכמה להצ"ח שיוצרת נטל על הרשות המקומית וזה לא יוצא מקופתה, כלומר: הגורם שקובע אם לתמוך הוא לא הגורם שיצטרך לממן. שאלה נוספת היא מי יעשה את התחשיבים בפועל.  שאלה נוספת היא שאלת הרף. הרעיון הוא לסכום את הסכום של ה-6 מיליון על כלל הרשויות והממוצע הוא 23,000 ₪ לרשות בערך ולכן השאלה אם לא להעלות את הרף.

עו"ד איל זנדברג ממשרד המשפטים: "צריך להחליט מה הבעיה שרוצים לפתור כי נשמעות כאן כל מיני מטרות. הכנסת צריכה להיזהר כשהיא מגבילה את כוחה לחוקק".

עו"ד נתן בביוף סגן יועמ"ש משרד הפנים: "המתווה המוצג הוא מתווה מאוזן. אפשר היה לעשות הצעה יותר הרמטית ומגנה אבל אנחנו ריאליים. בחו"י משק המדינה הגדירו שההגנה תהיה על גוף מתוקצב אך היום אין הגנה על השלטון המקומי. יש חוק שמטיל על כולם עלויות ענקיות ולכן הגוף המתוקצב צריך להיות מוגדר. הבעיה המעשית של מי יקבע מהן העליות היא משמעותית כי לא תמיד יש את הנתונים, אך זו בעיה מעשית שלא יכולה להאפיל על הצ"ח".

איתי טמקין מאגף התקציבים במשרד האוצר: "לגבי שאלת החישוב אין פה משהו שונה ביחס להצעות חוק אחרות. לכל ועדת שרים אנחנו כותבים את חישוב העלויות. ברוב הצעות החוק שיש להן השלכה על השלטון המקומי אנחנו עושים זאת כבר היום".

שלמה דולברג מנכ"ל מרכז השלטון המקומי: "ברור שהישגי החוק הם בעיקר דקלרטיביים אך הם מבטאים שינוי ביחס לשלטון המקומי. חה"כ קיש טועה ואין שום קשר בין החוק הזה לנומרטור. זה קיים עשרות שנים ולא נכון לחבר בין הדברים. כל פתרון תחשיבי שמוצע כאן מקובל עלינו. יש לנו יחידות כלכליות ואפשר לבדוק גם את התחשיבים שלנו. חשוב לומר שתפסת מרובה לא תפסת ולכן אנחנו מבקשים להעביר לפחות את החלק הדקלרטיבי".

רון שני ממרכז המועצות האזוריות: "עד היום לא ראיתי תחשיבי עלות להצעות חוק הנוגעות לשלטון המקומי ואנחנו נאלצים להתמודד עם הצעות שעוברות. היום משרד הפנים לא מאשר הצעות שמביאות לגירעון וכתוצאה מכך אין תקציבים גרעוניים ברשויות המקומיות. אפשר בקלות לחשב את העלות וביחד אנחנו יכולים לבקר את הנושא. עלתה שאלה אם זו מגבלה על כוח החקיקה ואני טוען שיש תמיד מגבלות מוסריות ערכיות וגם תקציביות שהן חשובות אחרת החקיקה תישאר על העץ. יש תקנות חשובות של כיבוי אש שעלותן מיליארדים, העלות רק למועצות האזוריות היא מעל חצי מיליארד והן מעוכבות כי אין לרשויות דרך לעמוד בכך. החוק יתרום לכך שבכל הצ"ח תידרש עמדת השלטון המקומי".

עו"ד שמואל שפט ראש צוות חקיקה בעיריית ירושלים: "הגיע הזמן שהממשלה תתייחס לענייני השלטון המקומי בכבוד ושייקבעו מקורות תקציביים לחקיקה הנוגעת לו".