דו"ח מבקר המדינה בתחום אסדרת אספקתם של שירותי הרווחה בקהילה על ידי הרשויות המקומיות

 

שירותי הרווחה האישיים מיועדים לקידום הקבוצות הפגיעות ביותר בחברה. רוב מקבלי שירותי הרווחה האישיים מקבלים בקהילה את השירותים שלהם הם זכאים.

 

מבקר המדינה בדק ומצא כי הרשויות המקומיות אינן מנהלות ומנתחות בשיטתיות נתונים בנוגע לאוכלוסיות רווחה המתגוררות בתחום שיפוטן הזכאיות לקבל שירותי רווחה אישיים, בין שזכאותן ממומשת ובין שאינה ממומשת, וכן אינן אוספות בשיטתיות נתונים בנוגע לאוכלוסיות רווחה שזכאותן אינה ממומשת ואינן מחזיקות בנתונים בנוגע לאוכלוסיות אלו.

 

משרד הרווחה אינו מעמיד לרשות הרשויות המקומיות מידע שהוא מחזיק ברשותו בנוגע לזכאים בתחום שיפוטן, בפרט בתחום הטיפול באנשים עם מוגבלות, וכן אינו פועל לכך שיונגשו לרשויות הנתונים שבהם מחזיקים גופים ממשלתיים אחרים (כגון משרד הבריאות, המוסד לביטוח לאומי והמשרד לשוויון חברתי) בנוגע לזכאים לשירותי רווחה. מידע זה נחוץ לרשויות המקומיות לתכנון אינטגרטיבי ומושכל של שירותי הרווחה שהן מעוניינות לספק לתושביהן.

 

עוד נמצא בביקורת כי ברשויות מקומיות קטנות, שהן לרוב גם פריפריאליות, מגוון שירותי הרווחה שניתנים לתושביהן מצומצם יותר, ולכן עשויים תושביהן שלא לקבל סוגים מסוימים של שירותים שהם זכאים להם.

 

ניתוח נתוני משרד הרווחה מעלה כי כאשר רשות מקומית קטנה אינה מספקת בתחום שיפוטה סוג מסוים של שירותים, פוחתת ההיתכנות לכך שתושביה יופנו לקבלת השירותים ברשויות מקומיות סמוכות, זאת לעומת תושביהן של רשויות בינוניות וגדולות. לדוגמה, נמצא כי הרשויות הקטנות הן הרוב מקרב הרשויות שאינן מספקות שירותים בתחום שיפוטן ואינן מפנות תושבים לקבלת השירותים במרכזי תעסוקה מוגנת עבור אנשים עם מוגבלות שכלית-התפתחותית (כ-62%), במרכזי תעסוקה מוגנת עבור אנשים עם מוגבלות פיזית או אינטליגנציה גבולית (כ-63%) ובבתים חמים עבור נערות וצעירות (כ-61%).

 

משרד הרווחה מפעיל בעצמו שירותי רווחה בקהילה בשיטת המימון התואם בהיקף כספי שנתי של כ-400 מיליון ש"ח, מתוך הוצאה בהיקף של כ-1.8 מיליארד ש"ח על שירותי רווחה בקהילה (בממוצע לשנים 2017 - 2020). ניתוח נתוני משרד הרווחה מעלה כי אין שיטתיות בהחלטת המשרד לגבי המסגרות שיפעיל בעצמו (במיקור חוץ) ולא על ידי הרשויות המקומיות (בהפעלה ישירה או במיקור חוץ), וכי לעיתים מפעיל משרד הרווחה שירותים או מסגרות בד בבד עם אלה שמפעילות הרשויות המקומיות (כגון בתים חמים לנערות, תעסוקה מוגנת לאנשים עם מוגבלות פיזית או עם אינטליגנציה גבולית ומעונות יום שיקומיים לאנשים עם מוגבלות פיזית או עם אינטליגנציה גבולית).

 

כמו כן, החלטתו של משרד הרווחה להפעיל סוגים מסוימים של מסגרות אינה מבטיחה בהכרח כי תוּקנֶה גישה לסוג זה של מסגרות לרוב תושבי הרשויות המקומיות, ובפרט לתושביהן של רשויות מקומיות קטנות ופריפריאליות המתקשות יותר באספקת שירותי רווחה מגוונים, ושיעורן של רשויות אלה מקרב הרשויות שאינן מפנות כלל למסגרות אינו מבוטל.

 

עוד עלה בביקורת כי מבין כ-320 הארגונים המספקים שירותי רווחה בקהילה במיקור חוץ עבור הרשויות המקומיות 20 ארגונים (כ-6%) סיפקו כ-54% מהשירותים (בעלות של כ-370 מיליון ש"ח בממוצע לשנים 2017 - 2020). כמו כן, מהנתונים לשנת 2020 עולה כי 96 (כשליש) מהארגונים סיפקו שירותים עבור יותר משתי רשויות מקומיות בעת ובעונה אחת, ו-30 ארגונים סיפקו שירותים עבור חמש רשויות לפחות בעת ובעונה אחת. מתשובות הרשויות המקומיות על השאלונים עולה כי יותר משליש מהן אינן משתמשות בכלים העומדים לרשותן על מנת להגביר את התחרות בתחום אספקת שירותי הרווחה בקהילה בשלב ההליך המכרזי (באמצעות הבאת דבר פרסומו של המכרז לידיעתם של מתמודדים פוטנציאליים, ללא קשר לעצם פרסומו של המכרז באופן פומבי, או באמצעות הסרת חסמים אפשריים העלולים למנוע התמודדות של מציעים חדשים), וכשני שלישים מהן אינן משתמשות בכלים העומדים לרשותן לשימור התחרות בסיום הליכי המכרז ובמהלך אספקת השירותים (באמצעות מתן אפשרות בחירה למקבלי השירות בין נותני שירותים שונים או באמצעות בחירה בכשירים נוספים לזוכים במכרז).

 

בביקורת עלה כי ההוראות שכוללות הרשויות המקומיות במסמכי המכרז והסכמי ההתקשרות לצורך פיקוח ובקרה על נותני השירותים החיצוניים הן לרוב כלליות ואינן עוסקות בתחומים שבהם יתבצע הפיקוח או בכלי הבקרה שיופעלו במהלך ההתקשרות: יותר ממחצית מהרשויות שהסכמיהן נבדקו (59% מהן), ובהן העיריות מודיעין ונהרייה, המועצה המקומית ג'יסר א-זרקא והמועצה האזורית הגליל העליון, לא כללו בהסכמיהן חובת דיווח על אירועים חריגים, רובן (71% מהן), ובהן העיריות מודיעין ונהרייה והמועצה האזורית הגליל העליון, לא כללו בהסכמיהן חובת דיווח תקופתית בדבר תכולת השירותים והפעילויות שסופקו, ואף שרמת השירותים תלויה במידה רבה במימון נאות של השירותים, כשני שלישים (65%) מהן, ובהן עיריית נהרייה והמועצה האזורית הגליל העליון, גם לא כללו בהסכמיהן חובת דיווח תקופתית בנושאים תקציביים. עוד נמצא כי כמעט בכל הסכמי ההתקשרות שנבדקו, ובהם הסכמיהן של העיריות מודיעין ונהרייה, לא נכללו הוראות בנוגע לחובותיו של נותן השירותים לתעד ולשמור מסמכים בנוגע לאספקת השירותים, וכי ברוב ההסכמים לא נכללו הוראות שעניינן מחויבותו של נותן השירותים למסור לרשות באופן מסודר ידע ומידע לאחר סיום ההתקשרות. ביקורת העומק בעיריות באר שבע, מודיעין ונהרייה ובמועצה האזורית הגליל העליון העלתה כי לא זו בלבד שהרשויות לא כללו בהסכמי ההתקשרות שלהן מנגנוני פיקוח, בקרה ואכיפה מפורטים, אלא שהן לא עשו בקרה מספקת על נותני השירותים החיצוניים בנוגע למידת עמידתם בהתחייבויותיהם; וכי אם נותני השירותים לא עמדו בהתחייבויותיהם, הרשויות לא אכפו עליהם התחייבויות אלה. 

 

בביקורת נמצא כי 23 (כ-80%) מהרשויות שהשיבו על השאלונים, ובהן העיריות באר שבע, מודיעין, נהרייה ותל אביב, המועצה המקומית ג'יסר א-זרקא והמועצה האזורית הגליל העליון, אינן מבקשות ממקבלי שירותי הרווחה למלא סקרי שביעות רצון לצורך בקרה על שירותים שסיפקו להם נותני שירותים חיצוניים.

 

בנוסף, כ-65% מהרשויות שהשיבו על השאלונים קבעו נוהל לאבטחת מידע במחלקה לשירותים חברתיים; וכרבע מהן הפיצו את הנוהל בקרב נותני שירותים חיצוניים; מעטות מהן (19%) ביצעו בקרה כדי לוודא שהם ממלאים חובות אלו; ושום רשות מאותן רשויות לא הפיקה דוח לאחר הבדיקה. רשויות אלו אף אינן נוקטות פעולות מתאימות על מנת להבטיח כי הזוכה במכרז יעמוד בדרישות אלו במהלך תקופת ההתקשרות ובסיומה.

 

חמש (כ-17%) מהרשויות שהשיבו על השאלונים ראו בהקצאת תשתיות פיזיות אתגר מרכזי לעניין אספקת שירותי רווחה בקהילה. בקרב רוב הרשויות שהשיבו המספקות שירותים במיקור חוץ (20 רשויות), אחד השיקולים בהחלטתן אם לספק את השירותים במישרין או במיקור חוץ הוא הקושי של הרשות המקומית להקצות מבנה לשם אספקת השירותים. הביקורת העלתה כי כאשר הרשות המקומית מעבירה לנותן השירותים החיצוניים את האחריות להקצות מבנה לאספקת השירותים, והעלות הכרוכה בכך אינה מגולמת בתשלום המשולם לו, עלול נותן השירותים להקצות מבנה בעלות נמוכה יותר, שאינו מתאים לאספקת השירותים או לנסות לצמצם את שאר הוצאותיו, המגולמות בתעריף הקבוע והאחיד שקבע משרד הרווחה אשר על פיו מממן המשרד את אספקת השירותים, שאינן נתונות בהכרח לפיקוח הדוק.

 

המבקר אנגלמן ממליץ כי כלל הרשויות המקומיות יחזיקו בנתונים מהימנים ועדכניים בנוגע לצורכיהן של כלל אוכלוסיות הרווחה בתחום שיפוטן, לרבות צורכיהם של תושבים שאינם מוכרים למחלקות לשירותים חברתיים, וכי הרשויות יאספו נתונים אלו ממקורות פנימיים או חיצוניים. מומלץ כי מסד הנתונים שיעמיד משרד הרווחה לרשות הרשויות המקומיות יכלול גם נתונים המוחזקים בידיו או בידי גופים ציבוריים אחרים בנוגע לתושבי הרשויות המקומיות שאינם מוכרים למחלקות לשירותים חברתיים.  בנוסף, כי משרד הרווחה יבחן מהם החסמים המקשים על רשויות קטנות ופריפריאליות בפיתוח שירותים בתחומי טיפול מסוימים או בהפניה לקבלת השירותים ברשויות מקומיות סמוכות, וכי הוא יבחן את התמריצים האפשריים על מנת להבטיח כי הזכאים לקבלת השירותים יקבלו את המענה המיטבי.