כלי חדשני לעיצוב מדיניות כלכלית בישראל

 

מחקר חדש של מרכז טאוב מציג לראשונה בישראל כלי חדשני שכבר נמצא בשימוש במדינות רבות בעולם להערכה כלכלית ופיסקלית של שינויים דמוגרפיים חשבונות של העברות בין-דוריות (National Transfer Accounts NTA). כלי זה מחבר בין כלכלה לדמוגרפיה.

 

הוא מחשב כמה כסף אנשים בגילים שונים מכניסים, מוציאים ומעבירים זה לזה בין דורות או בין קבוצות גיל במישור הפרטי ובמישור הציבורי. בכך הוא מסייע להבין כיצד משתנה היחס בין ההכנסות להוצאות לאורך מחזור החיים. לדברי עורכי המחקר, פרופ' אלכס וינרב, קיריל שרברמן ופרופ' אבי וייס, ה-NTA עשוי לסייע למקבלי ההחלטות בישראל בהתוויית מדיניות ציבורית חברתית וכלכלית על סמך השינויים הדמוגרפיים הצפויים בכל אחת מקבוצות האוכלוסייה במדינה.

 

בשנים האחרונות הורחבה השיטה כדי להבחין בין המדדים הללו לפי חלוקות אחרות – למשל לפי מגדר או לפי קטגוריות חינוכיות. חוקרי מרכז טאוב התמקדו הן בהבדלים בין ישראל לבין מדינות OECD אחרות והן בהבדלים בין שלוש קבוצות האוכלוסיות העיקריות בישראל: חרדים, יהודים לא-חרדים וערבים.

 

יסודות ה-NTA נועד לכסות את כל מחזור החיים, מלידה ועד מוות, מתוך התחשבות בעובדה שאנשים בכל גיל מייצרים, צורכים, מעבירים וחוסכים. למעשה זוהי מסגרת חשבונאית שמרחיבה את מערכת החשבונות הלאומיים הסטנדרטית ומוסיפה לה פילוח לפי גיל. כך ניתן להבין מתי במהלך החיים אדם צורך יותר משהוא מייצר (למשל בילדות או בזקנה) ולהפך. בנוסף, כאמור, ניתן להעריך את התרומה הפיסקלית של קבוצות שונות באוכלוסייה לא רק לפי תשלום המיסים אלא גם לפי קצבאות, שירותי חינוך ובריאות והעברות בתוך המשפחה.
 
 

למה זה רלוונטי לחיים שלנו?

 

בעידן של אוכלוסייה מזדקנת במהירות, שינויים בשוק העבודה ובמערכת הרווחה וגידול דיפרנציאלי של הקבוצות המרכיבות את האוכלוסייה, ישראל אינה יכולה להרשות לעצמה להסתמך באופן בלעדי על חשבונאות המאקרו המסורתית. באמצעות שילוב בין נתוני מיקרו של הפרט לנתוני מאקרו (חשבונאות לאומית), ה-NTA מאפשר לא רק לכמת את הגירעונות במחזור החיים של פרטים אלא גם לזהות את המקורות שלהם בין שמדובר במיסים, בחסכונות או בהעברות פרטיות ובין-דוריות. בישראל כלי זה חיוני במיוחד בשל מאפייניה הייחודיים: אוכלוסייתה הצעירה; יחס התלות הגבוה שלה (היחס בין האוכלוסייה בגילי העבודה ובין קבוצות הגיל הצעירות והמבוגרות שאינן בגילי העבודה) בהשוואה לשאר מדינות ה-OECD; הפערים הגדולים בין קבוצות אוכלוסייה בשיעורי התעסוקה וברמת ההשכלה; והגידול המהיר של קבוצות בעלות פרופיל פיסקלי מאתגר. כל התכונות האלה מביאות לגירעון מצרפי גבוה במחזור החיים ביחס לתמ"ג, מצב שיוצר אתגרים כלכליים ופיסקליים ארוכי טווח. באמצעות ה-NTA אפשר לדמות מה יקרה להכנסות ממיסים ולהוצאות הממשלתיות בעשורים הקרובים, וכך ליצור תחזיות מאקרו-כלכליות ארוכות טווח, המעוגנות באומדנים כלכליים ודמוגרפיים כאחד, לצורך תכנון חלופות מדיניות בתחומי החינוך, הבריאות, המיסוי ועוד.

 

השימוש ב-NTA בעולם

 

בשל כוחם האנליטי, מדדי ה-NTA מצויים כיום בדוחות רבים של הבנק העולמי, קרן המטבע הבין-לאומית ומחלקת האוכלוסין של האו"ם. כבר היום קיימות הערכות NTA חלקיות עבור יותר מ-100 מדינות, בהן כמעט כל מדינות ה-OECD ומדינות נוספות שנהנות מפריחה כלכלית, והערכות מלאות קיימות עבור תת-קבוצות רבות במדינות אלה. לעומת זאת, עבור מדינת ישראל אין בנמצא הערכות כאלה, וחבל שכך, במיוחד בשל הפרופיל הכלכלי-דמוגרפי הייחודי שלה.

 

המדינות המשתמשות ב-NTA מחשבות בין היתר כמה מהצריכה של אזרחיהן ממומנת על ידי מיסים שהם משלמים כיום, כמה ממומנת על ידי העברות בין-דוריות ציבוריות לעומת פרטיות – יחס שמשפיע על החוב הלאומי העתידי – ומה עתיד לקרות לאותם אומדנים בהתחשב בשינויים בגודל האוכלוסייה ובהרכבהּ.
 
 

מה צפוי לנו בעתיד? תחזית ל-2050

 

תחזיות ה-NTA של מרכז טאוב למדינת ישראל מבוססות בין השאר על כך שהאוכלוסייה תזדקן ותתחרד: שיעורם של בני 70+ באוכלוסייה יגדל מ-8.2% כיום ל-11.2% בשנת 2050, וחלקם של החרדים באוכלוסייה יגדל מכ-12.5% כיום ל-20.5% ב-2050. שינויים אלו יובילו לשתי תוצאות עיקריות:
 
העומס על הקבוצות היצרניות יגבר ותתחזק התלות בהעברות ציבוריות בין-דוריות, ערבים וחרדים ישפרו מעט את יחס התמיכה הפיסקלית שלהם (היחס בין תשלומי מיסים לצריכת שירותים) מהרמה הנמוכה שבה הוא נמצא היום, אבל אצל היהודים הלא-חרדים – הקבוצה היחידה שמממנת כיום כמעט את כל צריכתה בעצמה – צפויה ירידה חדה ביחס זה בעקבות הזדקנותה המהירה יותר.

 

נראה אפוא כי אם לא תקטן משמעותית תלותן של שתי האוכלוסיות העניות בישראל, חרדים וערבים, בהעברות ציבוריות עד שנת 2050 יֵרד יחס התמיכה הפיסקלית הכולל של ישראל ב-12%. תחשיבי ה-NTA מלמדים כי בתנאים הכלכליים הנוכחיים, הזדקנות האוכלוסייה תחמיר את ההשפעה של יחס התמיכה הפיסקלית של ערבים וחרדים על המשק הישראלי. 
 

תחזיות יחס התמיכה הפיסקלית, 2018–2050, לפי קבוצת אוכלוסייה

 

לדברי החוקרים, יתרונה הגדול של שיטת ה-NTA הוא שההערכות המופקות במסגרתה יכולות לסייע לזהות את המקומות שבהם התערבות באמצעות מדיניות תניב את התועלת הרבה ביותר. אם ברצוננו לשמור על איזון פיסקלי, ביטחון כלכלי ושירותים ציבוריים איכותיים גם בעתיד, יש צורך במדיניות אקטיבית שתגדיל את שיעורי התעסוקה בקרב קבוצות מוחלשות בישראל, ובפרט גברים חרדים ונשים ערביות.

 

פרופ' אלכס וינרב, מעורכי המחקר, אומר: "מדינת ישראל ידוע כחריגה בקרב מדינות בעלות הכנסה גבוהה: יש לה מבנה גילים ייחודי, מאפייני מחזור חיים ייחודיים כגון חובת השירות הצבאי, והרכב אוכלוסייה יוצא דופן הכולל קבוצות ששיעורי ההשתתפות שלהן בשוק העבודה נמוכים במכוון, ובכך הן תורמות לקופה הציבורית הרבה פחות משהן מקבלות. ה-NTA הוא כלי מקיף המאפשר לשלב את מכלול המרכיבים האלה בתכנון לטווח הארוך. לנוכח השינויים הכלכליים והדמוגרפיים הצפויים במדינת ישראל, חשוב שקובעי המדיניות יכירו את הכלי הזה וינצלו אותו".

 

קיריל שרברמן, מעורכי המחקר, מוסיף: "כיום נושא ההון האנושי תופס הרבה יותר מקום בשיח על צמיחה כלכלית. בהשוואה לכלים אנליטיים אחרים שאני מכיר, ה-NTA מחבר באופן טוב יותר בין מאקרו כלכלה להון אנושי, כלומר לאנשים עצמם. האפשרות לראות כיצד הפעילות הכלכלית משתנה במהלך החיים ומאין מגיעים המשאבים מעניקה משמעות נוספת למילה ערבות הדדית גם ברמת המשפחה הפרטית, אבל בעיקר ברמה של החברה בכללותה".

 

פרופ' אבי וייס, מעורכי המחקר, אומר: "ייחודו של ה-NTA טמון בכך שהוא מאפשר לנתח בין השאר כיצד שינויים דמוגרפיים וכלכליים למשל שינויים בילודה, באיכות החינוך וההשכלה, בשיעורי ההשתתפות בכוח העבודה, בגיל הפרישה, במיסוי ועוד ישפיעו על המציאות בטווח הארוך. לכן הכלי הזה חיוני למקבלי החלטות אשר רַווחת האוכלוסייה בישראל נמצאת בראש מעייניהם".