התאגידים העירוניים חשופים למעילות והונאות

מניעת מעילות והונאות בתאגידים עירוניים, הסיכון להתרחשותן של מעילות והונאות הוא סיכון מובנה בכל ארגון המנהל כספים ונכסים, והוא עלול לגרום לנזק כספי ניכר ולפגיעה בתדמית הארגון. בסקר שפרסם איגוד חוקרי ההונאות הבין-לאומי (ACFE) לשנת 2024, הוערך כי מעילות והונאות גרמו לנזק שווה ערך.

 
לכ-5% מההכנסות השנתיות של ארגונים בממוצע, וכי בעטיים של 1,921 מקרי מעילות והונאות, שנחשפו בין ינואר 2022 לספטמבר 2023 ב-138 מדינות, נגרמו הפסדים מצטברים של 3.1 מיליארדי דולר. 

נכון לשנת 2022 היו בשלטון המקומי כ-570 תאגידים מסוגים שונים; מחזור ההכנסות שלהם נאמד בכ-19 מיליארדי ש"ח, ורוב הפעילות הכלכלית הייתה מרוכזת בכ-220 חברות עירוניות.

(כ-13 מתוך כ-19 מיליארדי ש"ח). התאגיד העירוני הוא גוף דו-מהותי הכפוף למגבלות וחובות מהמשפט הציבורי, ובכללן חובות הגינות וזהירות מוגברות והחובות לנהוג בסבירות ובשקיפות, וכן לעקרונות הממשל התאגידי, שנועדו לחזק את מנגנוני הבקרה על פעילותו, ובכך להבטיח התנהלות ראויה ותקינה, לרבות בנושא מניעת מעילות והונאות. 

שתי חברות עירוניות משמונה החברות שנבדקו בביקורת דיווחו למשרד מבקר המדינה על חמישה מקרים של מעילות או חוסר בכספים שהתקבלו במזומן בסכום מצטבר של אלפי שקלים. מהספרות המקצועית עולה כי יש מגוון פעולות ישימות ואפקטיביות, שביצוען מאפשר לקצר את פרק הזמן לחשיפת מעילות והונאות ולצמצם במידה ניכרת את הנזקים הכספיים הנגרמים בעטיין.

פעולות הביקורת
 

בחודשים אוגוסט 2024 - ינואר 2025 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא מניעת מעילות והונאות בתאגידים עירוניים. הביקורת התמקדה במניעת מעילות והונאות בחברות עירוניות, משום שהיקף הפעילות הכספית שלהן גדול יותר מזה של עמותות עירוניות 
(כ-13 מיליארדי ש"ח לעומת כ-800 מיליוני ש"ח), ומשום שלרוב הן עוסקות בפעילות רחבת היקף כמו פיתוח תשתיות ופיתוח כלכלי. 

 

במסגרת הביקורת נבדקה מידת היישום של פעולות כלל-ארגוניות למניעת מעילות והונאות בשמונה חברות עירוניות המצויות בבעלות של שמונה עיריות (החברות שנבדקו), כמפורט להלן: החברה הכלכלית לפיתוח מודיעין עיר העתיד בע"מ (החברה הכלכלית מודיעין) שבבעלות עיריית מודיעין; החברה הכלכלית לראשון לציון בע"מ (החברה הכלכלית ראשון לציון) שבבעלות עיריית ראשון לציון; החברה לפיתוח הרצליה בע"מ (החברה לפיתוח הרצלייה) שבבעלות עיריית הרצלייה; החברה העירונית לתרבות ופנאי באשדוד בע"מ (החברה לתרבות ופנאי אשדוד) שבבעלות עיריית אשדוד; ה.ל.ר - החברה לפיתוח רחובות בע"מ (החברה לפיתוח רחובות) שבבעלות עיריית רחובות; חברת יפה נוף תחבורה, תשתיות ובנייה בע"מ (חברת יפה נוף) שבבעלות עיריית חיפה; חברת מוריה - החברה לפיתוח ירושלים בע"מ (חברת מוריה) שבבעלות עיריית ירושלים; וחברת עזרה ובצרון - חברה לשיכון בע"מ (חברת עזרה וביצרון) שבבעלות עיריית תל אביב-יפו.

 

בארבע חברות עירוניות - החברה לפיתוח רחובות, חברת יפה נוף, חברת מוריה וחברת עזרה וביצרון - בוצעה ביקורת גם בנוגע למכרזים ולמידת היישום של בקרות פרטניות למניעת מעילות והונאות בתהליכי ליבה כמו שימוש באמצעי תשלום, תשלום לספקים, העסקת עובדים ופיקוח על ספקים (החברות שנבדקו לעומק). 
 

 

כמו כן נבדקו פעולותיו של משרד הפנים למניעת מעילות והונאות בתאגידים העירוניים, כמאסדר, ופעולותיהן של שלוש עיריות - עיריית חיפה, עיריית ירושלים ועיריית תל אביב-יפו - למניעת מעילות והונאות בתאגידים שלהן ונעשו בדיקות השלמה בעיריית גני תקווה בנוגע לחברה לפיתוח גני תקווה.  

 

תמונת המצב העולה מן הביקורת
 

הסדרי הממשל התאגידי בחברות העירוניות - פערי אסדרה של משרד הפנים - נמצא כי משרד הפנים לא עיגן בחקיקה ייעודית ומקיפה את ההסדרים הרלוונטיים לפעילותן של החברות העירוניות כגופים בעלי זיקה אדוקה לרשויות המקומיות ולפעילותן (בדומה לזיקה של חברות ממשלתיות לממשלה), וסוגיות אלו מוסדרות בצמצום, בעיקר באמצעות חוזרי מנכ"ל והנחיות משרד הפנים ובפסיקות בתי המשפט לאורך השנים.

 

כמו כן מההשוואה של ההסדרים הנוגעים למנגנוני פיקוח ובקרה פנימיים ברשות מקומית, חברה עירונית וחברה ממשלתית עולה כי הסדרי הממשל התאגידי בחברות העירוניות רופפים הן ביחס לחברות ממשלתיות והן ביחס למסגרת הכללים החלה על הרשויות המקומיות. כך למשל, חברה עירונית לא מחויבת למנות ועדת ביקורת, אלא אם כן היא חברה לתועלת הציבור. כמו כן היא אינה מחויבת למנות גזבר או מנהל כספים ולהגיש דוח על אפקטיביות הבקרה הפנימית. בחברה עירונית גם אין חובת מינוי של דירקטור עם מומחיות חשבונאית ופיננסית, והדירקטורים שלה אינם מחויבים לעבור הכשרה. נוסף על כך, דירקטוריון של חברה עירונית מחויב להתכנס רק אחת לשנה, ואילו בחברה ממשלתית הוא מחויב להתכנס אחת לחודשיים.

 

החלת חוק חובת המכרזים - משרד הפנים לא השלים את הטיפול לשם תיקון התקנות הנדרשות כדי להחיל את חוק חובת המכרזים על החברות העירוניות, וזאת אף על פי שחלפו כ-22 שנים מהמועד שהן היו אמורות להיות מותקנות, ולמרות הוראות החוק, פסיקת בג"ץ בנושא ודוחות של מבקר המדינה, ובהם גם דוח משנת 2024, אשר במסגרתו העיר מבקר המדינה בחומרה למשרד לפנים על העיכוב הממושך בהשלמת התקנת התקנות האמורות. משרד מבקר המדינה שב ומעיר בחומרה למשרד הפנים על כך שלא השלים את הטיפול בהתקנת התקנות כפי שמתחייב מהחוק, מפסיקת בג"ץ ומכללי מינהל תקין. 

 

הסדרים בנושא המכרזים - בהיעדרן של תקנות בנושא קיום מכרזים לתאגידים העירוניים, כל חברה מהחברות שנבדקו לעומק - החברה לפיתוח רחובות, חברת יפה נוף, חברת מוריה וחברת עזרה וביצרון - גיבשה לעצמה כללים שונים, לעיתים עם אפשרות לפעול בהתאם להסדרים הלקוחים משתי מערכות דינים. אין אחידות גם בנוגע לסוגיות מהותיות, כגון הרכב ועדת המכרזים, מעמד שומרי הסף, הסמכות לסווג התקשרויות ותקרות הסכום לפטור ממכרז. כך למשל, חברת יפה נוף וחברת מוריה פועלות לעיתים על פי הוראות הרלוונטיות לחברות הממשלתיות, המאפשרות להגדיל את רף הסכום לפטור ממכרז בסכומים ניכרים, וחברת עזרה וביצרון קבעה בנוהל שלה אפשרות לשימוש בפטור הקבוע בשתי מערכות דינים, אם מתעורר צורך מיוחד. מצב זה יוצר עמימות וחוסר אחידות בנוגע להסדרים המחייבים וטומן בחובו סיכון לכך שההתקשרויות לא תמיד יגשימו את עקרונות היסוד של דיני המכרזים.

 

פעולות משרד הפנים כגורם מאסדר - האסדרה של משרד הפנים בכל הנוגע למניעת מעילות והונאות בתאגידים העירוניים לוקה בחסר: משרד הפנים לא פרסם הנחיות מקצועיות בנוגע למניעת מעילות והונאות, והוא גם לא קבע הנחיות בנוגע לדיווחים על מקרים שאירעו, או על פרצות שהתגלו, כדי להפיק מהם לקחים. כמו כן הוא לא גיבש תשתית לשיתוף ידע ולמידה הדדית של התאגידים. משרד הפנים גם לא ביצע ביקורת כדי לבדוק את ההיערכות של התאגידים העירוניים לצמצום סיכוני מעילות והונאות ולעמוד על מכלול הבקרות שהם מיישמים בתחום זה. 

 

פרסום הנחיות מקצועיות וקיום הכשרות - נמצא כי העיריות שנבדקו - עיריית חיפה, עיריית ירושלים ועיריית תל אביב-יפו - לא פרסמו לתאגידים העירוניים שלהן הנחיות מקצועיות בנוגע למניעת מעילות והונאות ולא קבעו הנחיות בנוגע לדיווחים על מקרים שאירעו או על פרצות שהתגלו, כדי להפיק מהם לקחים. כמו כן הן לא יזמו פעילויות למידה או הכשרות מסודרות ומשותפות בנושא של מניעת מעילות והונאות לעובדי התאגידים העירוניים שלהן. בנוגע להכשרתם של הדירקטורים בתאגידים העירוניים נמצא כי עיריית חיפה אינה מרכזת מידע בנושא, בעיריית תל אביב-יפו יש מידע על הכשרות של 26 דירקטורים מתוך 186 דירקטורים מכהנים, ובעיריית ירושלים יש מידע על הכשרתם של כלל הדירקטורים בתאגידים העירוניים שלה, ולפיו 94% מהם עברו הכשרה, מצויים בתהליך או קיבלו פטור. 

 

יישום פעולות כלל-ארגוניות למניעת מעילות והונאות - נמצא כי פעולות כלל-ארגוניות רבות, שנמצאו אפקטיביות למניעת מעילות והונאות, אינן מיושמות בחברות שנבדקו. כתוצאה מכך חשיפתן של החברות שנבדקו לסיכון בתחום - גבוהה. ישנן פעולות שאף אחת מהחברות שנבדקו אינה מיישמת, כמו גיבוש מדיניות ניהול סיכונים, הפעלת מנגנון לדיווח אנונימי על חשדות למעילות ולהונאות, וביצוע ביקורת ייעודית בנושא של מניעת מעילות והונאות.

 

שבע מתוך שמונה החברות שנבדקו גם לא מינו גורם אחראי למניעת מעילות והונאות, לא גיבשו נוהל בנושא, לא ביצעו ביקורות פתע והן אינן מבצעות הדרכות ייעודיות לעובדים. כמו כן רק בשתי חברות הדירקטוריון וההנהלה קיימו ישיבות בנושא. עוד עלה כי מתוך שמונה החברות שנבדקו, שלוש חברות נמצאות בסיכון מוגבר למקרי מעילות והונאות, עם קושי לחשוף מקרים אלו, משום שהן כמעט אינן מיישמות כלל פעולות כלל-ארגוניות למניעתם. כך, מתוך 12 הפעולות הכלל-ארגוניות למניעת מעילות והונאות שנבדקו, נמצא כי החברה לפיתוח רחובות ביצעה פעולה אחת; החברה לתרבות ופנאי אשדוד והחברה הכלכלית ראשון לציון ביצעו שתי פעולות.

 

הטיפול במקרים שנחשפו

 

בביקורת עלה כי בשש חברות עירוניות מתוך השמונה שנבדקו לא נחשפו מקרי מעילות והונאות אם היו. כמו כן נמצא כי בחברה לפיתוח הרצלייה נחשפו לפני יותר מעשור שלושה מקרי מעילות, שסכום הנזק המוערך בעטיים היה כ-17,000 ש"ח לכל הפחות, והטיפול בהם כלל את סיום העסקתם של מבצעי המעשים והשבת הכספים החסרים בשני מקרים. עם זאת המקרים לא דווחו לדירקטוריון, לרשות המקומית ולמשרד הפנים.

 

נוסף על כך, בחברה לתרבות ופנאי אשדוד נחשפו בשנים 2019 - 2020 שני מקרים של חוסר בכספים שהתקבלו במזומן שבהם סכום הנזק המוערך היה כ-3,000 ש"ח לכל הפחות, והטיפול בשני המקרים כלל את השבת הכספים החסרים; במקרה אחד הטיפול כלל גם שינוי במערכת התשלומים של החברה; ובמקרה האחר הטיפול כלל גם שינוי בהרשאות הנוגעות לביטול כספים במערכת התשלומים של החברה. עם זאת, המקרים לא דווחו לדירקטוריון, לרשות המקומית ולמשרד הפנים. 

 

מניעת ניגודי עניינים

 

לאף אחת מהחברות העירוניות שנבדקו אין נוהל פנימי ייעודי למניעת ניגודי עניינים של עובדים ויועצים ולמניעת ניגודי עניינים בהתקשרויות עם ספקים. כמו כן באף אחת מהן לא נעשה שימוש בשאלון מפורט לאיתור חששות של ניגודי עניינים בהתקשרויות עם ספקים. עוד נמצא כי לשתי חברות - חברת יפה נוף וחברת עזרה וביצרון - אין שאלון לאיתור ניגודי עניינים של עובדים, והחברות מסתפקות בהצהרות או במענה לשאלה כללית.

 

כתוצאה מכך, בחברות אלו עובד עלול להימצא בניגוד עניינים במסגרת תפקידו, אף בלי שיש לו ידיעה שיש סיכון לכך, או שעובד יפעל מתוך ניגוד עניינים בלי שמנגנוני הבקרה בחברה איתרו זאת מראש ופעלו להסרת החשש לניגוד עניינים. לשלוש חברות עירוניות - חברת יפה נוף, חברת מוריה וחברת עזרה וביצרון - אין שאלון לאיתור ניגודי עניינים של יועצים, אלא רק הצהרות וכתוצאה מכך הן עלולות להעסיק יועץ העלול להימצא בניגוד עניינים.

 

שקיפות

 

מבדיקת המידע שמפורסם לציבור באתרי האינטרנט של החברות העירוניות שנבדקו עולה כי הן אינן מממשות במלואו את עקרון השקיפות, ובכל אחת מהחברות קיימים פריטי מידע מהותיים שאינם מפורסמים לציבור. כך למשל, אף אחת מהחברות שנבדקו לא פרסמה דוח שנתי על פי חוק חופש המידע, אף אחת מהחברות שנבדקו לא פרסמה נתונים על סכומי ההתקשרויות עם ספקים ופרטיהם. רק אחת מהחברות שנבדקו - החברה הכלכלית ראשון לציון - פרסמה את ההחלטות של ועדת ההתקשרויות שלה על התקשרויות בפטור ממכרז.

 

כמו כן החברות שנבדקו לא הקצו באתרי האינטרנט שלהן מדור לפרסום של דוחות ביקורת. בהיעדר שקיפות מלאה, בפרט בנוגע לפעילות כספית ובנוגע למכרזים והתקשרויות, נפגעת האפשרות לבקרה ציבורית ולצמצום הסיכון לשחיתות ולמקרי מעילות והונאות. חוסר שקיפות גם עלול לפגוע באמון הציבור בנוגע למינהל התקין של החברה העירונית. 

 

בקרות פרטניות על אמצעי תשלום, החברות שנבדקו לעומק

 

החברה לפיתוח רחובות, חברת יפה נוף, חברת מוריה וחברת עזרה וביצרון - העבירו, נכון לשנת 2023, תשלומים בהיקפים שנעו בין 91 מיליוני ש"ח לכ-2.9 מיליארדי ש"ח. עיקר השימוש נעשה באופן מובהק במערכת סליקה בנקאית (מס"ב), שנחשבת לאמצעי תשלום בטוח יחסית. עם זאת, יש שימוש גם באמצעי תשלום אחרים, שנחשבים פחות בטוחים. לדוגמה, החברה לפיתוח רחובות עשתה שימוש נרחב בהמחאות בהיקף של כ-76 מיליוני ש"ח, כמחצית מסכום השימוש הכולל בשאר אמצעי התשלום שלה, וכן במזומן בהיקף של 63,000 ש"ח.

 

בחברת מוריה היה שימוש בהיקף של כ-250 מיליוני ש"ח בהעברות בנקאיות. ממכלול הממצאים גם עולה כי יש פערים בבקרות על אמצעי התשלום: החברות שנבדקו לעומק לא קבעו נוהל מפורט בנושא מורשי חתימה, והן אינן מבצעות ביקורות פתע לגבי השימוש באמצעי תשלום. החברה לפיתוח רחובות וחברת עזרה וביצרון לא קבעו מדיניות לצמצום השימוש באמצעי תשלום עתירי סיכון. כמו כן החברה לפיתוח רחובות לא יישמה אמצעים לשמירה פיזית של אמצעי התשלום שבהם היא השתמשה, ובחברת עזרה וביצרון הכספת שימשה רק לשמירת ההמחאות שהיא גבתה; לעומת זאת, חברת יפה נוף וחברת מוריה שומרות אמצעי תשלום בכספות. 

 

בקרות פרטניות על תשלום לספקים - מספר הספקים שעימם היו לחברות שנבדקו לעומק - החברה לפיתוח רחובות, חברת יפה נוף, חברת מוריה וחברת עזרה וביצרון - התקשרויות  בשנת 2024 נע בין כ-238 לכ-519. נמצא כי לצד יישום של בקרות בתהליך הקמת ספק במערכות המחשב של ארבע החברות שנבדקו לעומק, הן לא פונות לספקים כדי לאמת את תקינות המידע שנרשם במערכות החברה במהלך פתיחת כרטיס ספק.

 

בשלוש חברות - החברה לפיתוח רחובות, חברת יפה נוף וחברת עזרה וביצרון - אין בקרה המונעת פתיחת כרטיס ספק אם לא מצורפים כל המסמכים הנדרשים, ובחברת עזרה וביצרון אפשר להקים ספקים גם עם מספרי חברה של ספקים שאינם פעילים - דבר שעלול להביא לכפילות ולשמש פתח להעברת כספים לא תקינה. בשתי חברות - החברה לפיתוח רחובות וחברת עזרה וביצרון - אין הפרדת תפקידים בתהליך הקמת ספק, ומדובר בפרצה מהותית וגורם סיכון למעילה ולהונאה.

 

בדיקות רקע לעובדים - נמצא כי שלוש מהחברות שנבדקו לעומק - החברה לפיתוח רחובות, חברת מוריה וחברת עזרה וביצרון - אינן מבצעות את מלוא הבקרות בתהליך בדיקות רקע למועמדים ולעובדים, אף שבקרות כאלו, בפרט לעובדים בתפקידים רגישים, עשויות לסייע במניעת מעילות והונאות בארגון, הנובעות ממאפיינים אישיותיים של מועמדים ועובדים. 

 

מינוי גורם אחראי וגיבוש מדיניות מניעת מעילות והונאות - נמצא כי החברה הכלכלית מודיעין מינתה גורם אחראי בחברה למניעת מעילות והונאות ועיגנה את אחריותו בנוהל ייעודי למניעת מעילות והונאות. כמו כן היא גיבשה מדיניות מניעת מעילות והונאות.

 

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן קבע כי על החברות העירוניות שנבדקו - החברה הכלכלית מודיעין, החברה הכלכלית ראשון לציון, החברה לפיתוח הרצלייה, החברה לפיתוח רחובות, החברה לתרבות ופנאי אשדוד, חברת יפה נוף, חברת מוריה וחברת עזרה וביצרון - למפות את כלל הפעולות הארגוניות למניעת מעילות והונאות שהן אינן מבצעות וליישמן, כדי לצמצם את הסיכונים למעילות ולהונאות.
על כלל הרשויות המקומיות להביא ממצאי דוח זה בפני התאגידים העירוניים שלהן ולפרסם להם הנחיות בנושא מניעת מעילות והונאות, כדי שהם יחזקו את מנגנוני הפיקוח והבקרה שלהם וינקטו פעולות למניעת מעילות והונאות.

 

על משרד הפנים לפעול לחיזוק הממשל התאגידי בחברות העירוניות ולעגן בחקיקה את ההסדרים החלים עליהן מאופיין הציבורי. כמו כן על למשרד הפנים לגבש קווים מנחים ועקרונות מקצועיים למניעת מעילות והונאות בתאגידים העירוניים ולקבוע הוראות אשר יסדירו את הפעולות למניעה כלל-ארגונית של מעילות והונאות, תוך התחשבות באופי הפעילות של התאגידים, בסיכונים העומדים בפניהם ובפעילותם הכספית.