ליקויים בתפקוד הקבינט החברתי כלכלי

 

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן, על תפקוד הקבינט החברתי-כלכלי: "קיימת ירידה חדה במספר החלטות הקבינט החברתי-כלכלי לאורך 20 שנה - בין 2003 ל- 2023 פחת מספר ההחלטות בכ-90 אחוז. השתתפות השרים בדיוני הקבינט שהתקיימו בממשלות ה-36 וה-37 הייתה חלקית, ובחלק מהמקרים מצומצמת.

 

במסגרת בחינת פעולתו של הקבינט טרם המלחמה העלתה הביקורת שיושבי ראש הקבינט החברתי-כלכלי - שר האוצר בממשלה ה-36 אביגדור ליברמן וראש הממשלה ה-37 בנימין נתניהו - לא עסקו בנושא היערכות הקבינט לשעת חירום על אף המלצות מבקר המדינה וגורמי המקצוע לעשות כן.

 

בזמן המלחמה - שר האוצר בצלאל סמוטריץ' שהוסמך לעמוד בראש הקבינט, לקבוע את סדר יומו ולנהל את דיוניו לצורך קבלת החלטות, לרבות הקמת משל"ט אזרחי אשר לא צלח - לא מימש את סמכויותיו. לנוכח הפסקת כינוסי הקבינט כבר בדצמבר 2023, וכיוון שלא פעל לאורך חודשי המלחמה הרבים, היה על ראש הממשלה בנימין נתניהו להידרש לנושא כדי לוודא שהטיפול בתחום האזרחי במהלך המלחמה מלא וממצה. אך זאת לא נעשה.

 

אוזלת ידו של הקבינט במילוי תפקידיו במהלך המלחמה באה לידי ביטוי בין היתר בהימנעותו ממתן מענה מערכתי ליישובי קווי העימות ותושביהם מבעוד מועד.

 

על יו"ר הקבינט - ראש הממשלה וממלא מקומו - שר האוצר, לפעול למימוש סמכויות הקבינט ולהבטיח כי הקבינט יפעל כפורום ממשלתי מוביל שפעולתו נשענת על עבודת מטה ממשלתית רצופה לצורך קבלת מידע עדכני שוטף, קיום הערכות מצב וקבלת החלטות למול כלל הצרכים המתפתחים".

 

על הניהול הכלכלי במלחמה: "משרד האוצר לא תקצב בתקציב המדינה סעיף רזרבה ייעודי לחירום אותו ניתן לממש באופן מיידי בקרות אירוע חירום.

 

לאחר פרוץ המלחמה אגף החשב הכללי ערך בנובמבר 2023 מיפוי ממנו עלה לכאורה כי יתרת תקציבי הרזרבה בתקציב המדינה היתה כ-30 מיליארד ש"ח. ואולם אגף תקציבים מסר לצוות הביקורת כי הרזרבה האפקטיבית בתקציב המדינה הייתה אפס. כלומר בפועל לא עמדו רזרבות כלשהן בתקציב המדינה שניתן היה לעשות בהן שימוש מיידי עם פרוץ המלחמה, דבר שהצריך איתור של מקורות תקציביים.

 

על שר האוצר לקיים בחינה עתית בהשתתפות כלל הגורמים המקצועיים, בתוך משרד האוצר ומחוצה לו, לגבי הצעדים הנדרשים לצורך חיזוק חוסנה הכלכלי של המדינה לרבות נקיטת צעדים מעודדי צמיחה שיביאו לשיפור במצבה הפיסקלי של המדינה ולחיזוק מחויבותה לפירעון חובותיה".

 

ב-15.10.23, סמוך לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, החליטה הממשלה להסמיך את ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (הקבינט החברתי-כלכלי) לטפל בכל ההיבטים האזרחיים הנוגעים לניהול מערך המלחמה. במסגרת זו נדרש הקבינט לעסוק בין היתר בהבטחת רציפות תפקודית אזרחית, לרבות בתחומי החינוך, הבריאות, הרווחה והביטחון התזונתי; לטפל במענה הכלכלי לבעלי עסקים ולעובדים; ולרכז את הטיפול במאות אלפי תושבים שפונו או התפנו מבתיהם, וכל זאת בתקופה שבה החברה והכלכלה שרויים במשבר נרחב ועמוק, אשר בא לידי ביטוי בין היתר בהורדת דירוג האשראי של מדינת ישראל.

 

הקבינט החברתי-כלכלי עוסק בעת חירום גם בעניינים הקשורים לשגרה ובאתגרים ארוכי הטווח של מדינת ישראל בתחומי החברה והכלכלה אשר חלקם נובעים ממאפייניה הייחודיים: סביבה גיאופוליטית מורכבת, היותה "כלכלת אי" מוטת יצוא, מאפיינים דמוגרפיים ייחודיים ואי-שוויון כלכלי.

 

הממשלה במליאתה אינה מסוגלת לעסוק במאות ואלפי נושאים הטעונים החלטה, ולכן היא הוסמכה בחוק יסוד: הממשלה לפעול גם באמצעות ועדות שרים. בהתאם לכך, לאורך השנים הקימו הממשלות בישראל קבינט חברתי-כלכלי בסמוך לתחילת כהונתן. הממשלה ה-36 והממשלה-37 טרם פרוץ המלחמה, הסמיכו את הקבינט לטפל בנושאים האלה: (א) נושאים חברתיים-כלכליים; (ב) נושאים הנוגעים לפרויקטים לאומיים; (ג) נושאי כלכלה ושכר (ד) אישור עקרונות מסגרת בין משרדי ממשלה לחברות ממשלתיות (ה) וסוגיות הנוגעות לתקציב המדינה.
אחד מעקרונות היסוד של עבודת הממשלה הוא עקרון האחריות המשותפת. מכוחו של עיקרון זה, כל אחד מחברי הממשלה הוא שותף מלא להחלטות הממשלה ובכלל זה להחלטות שהיא נמנעת מלקבל. עיקרון זה תקף גם בנוגע לוועדות שרים.

 

לדיוני הקבינט החברתי-כלכלי מוזמנים דרך קבע נציגים של שני גופים המשמשים יועצים לממשלה בתחום הכלכלי - בנק ישראל והמועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה (משרד רה"ם). גופים אלה עומדים לרשות הקבינט כיועצים מקצועיים לצורך קידום מדיניות וקבלת החלטות מושכלת ומבוססת בתחומי פעילותו.

 

הממשלה ה-36 כיהנה מיוני 2021 עד סוף דצמבר 2022. בממשלה זו כיהן שר האוצר אביגדור ליברמן כיו"ר הקבינט, וחברי הקבינט היו השרים זאב אלקין, תמר זנדברג, אורנה ברביבאי, איילת שקד, מאיר כהן, מתן כהנא, מרב מיכאלי, יועז הנדל וחילי טרופר. הממשלה ה-37 מכהנת מסוף דצמבר 2022. בממשלה זו מכהן ראש הממשלה בנימין נתניהו כיו"ר הקבינט, ושר האוצר בצלאל סמוטריץ' הוא ממלא מקומו.

 

עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל החליטה הממשלה כי שר האוצר ינהל בפועל את דיוני הקבינט, ויהיו לו כל הסמכויות הנתונות ליו"ר הקבינט (בלי לפגוע בסמכות יו"ר הקבינט בעת שהוא משתתף בישיבות). ואלה חברי הקבינט: השרים יצחק גולדקנופף, ניר ברקת, יואב בן צור, מירי רגב, ישראל כ"ץ, יצחק וסרלאוף, חיים כץ, אופיר אקוניס (עד מרץ 2024), עידית סילמן, אבי דיכטר, מיקי זוהר, שלמה קרעי ומשה ארבל (מאפריל 2023). לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל צורפו לקבינט השרים גדעון סער (עד מרץ 2024), חילי טרופר (עד יוני 2024), יואב קיש, אוריאל בוסו ויעקב מרגי.

ממשלת ישראל נדרשת להתמודד עם אתגרים יסודיים וארוכי טווח בתחומי החברה והכלכלה, ובהם סביבה גיאופוליטית מורכבת, מאפיינים דמוגרפיים ייחודיים ואי-שוויון כלכלי. לנוכח אתגרים אלה משמש הקבינט החברתי-כלכלי זרועה הארוכה של הממשלה לטיפול, העמקה וקבלת החלטות בנושאים חברתיים-כלכליים. סמוך לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל הרחיבה הממשלה את סמכויות הקבינט החברתי-כלכלי במידה ניכרת משהטילה עליו לטפל בכל ההיבטים האזרחיים הנוגעים לניהול מהלך המלחמה. בכך העמידה הממשלה את הקבינט כפורום הממשלתי המוביל לקבלת ההחלטות והתוויית המענה לצורכי העורף במהלך התקופה המורכבת והייחודית שלאחר 7 באוקטובר.

 

ממצאי הדוח מצביעים על כך שבתהליך מתמשך ארוך שנים קודם המלחמה רודדה פעילות הקבינט במידה ניכרת - ירידה של 90% במספר ההחלטות; גידול בשיעור ההחלטות שהתקבלו ללא דיון (מ-8% בממשלה ה-30 ל-100% בממשלה ה-35 ול-50% בממשלה ה-36); נוכחות חלקית של שרים בדיונים; והימנעות הקבינט מעיסוק וקבלת החלטות בנושאי ליבה אסטרטגיים שבתחום סמכותו, דוגמת פריון העבודה בישראל, היערכות להזדקנות האוכלוסייה, דירוג האשראי של ישראל, סוגיית יוקר המחיה והיערכות כלכלית לשעת חירום.

 

במסגרת בחינת פעולתו של הקבינט טרם המלחמה העלתה הביקורת שיושבי ראש הקבינט החברתי-כלכלי - שר האוצר בממשלה ה-36 אביגדור ליברמן וראש הממשלה ה-37 בנימין נתניהו, לא עסקו בנושא היערכות הקבינט לשעת חירום על אף המלצות מבקר המדינה וגורמי המקצוע לעשות כן.

 

בתקופת המלחמה עמד בראש הקבינט אשר הוסמך על ידי הממשלה להוביל את הטיפול לטפל בכל ההיבטים האזרחיים הנוגעים לניהול מערך המלחמה, שר האוצר, בצלאל סמוטריץ'. בתקופה זו התאפיין הקבינט בפעילות דלה, הוא חדל לחלוטין מלהתכנס באמצע דצמבר 2023, וכפועל יוצא מכך לא מילא את התפקידים שהוטלו עליו על ידי הממשלה. הממשלה כשלה בהקמת המשל"ט, שהוקם במשרד האוצר כזרוע הביצוע של הקבינט במהלך המלחמה, נתקל בקשיים ניכרים במהלך התקופה הקצרה שבה פעל - פחות משלושה חודשים, ולא הצליח לממש את ייעודו. מיעוט דיוני הקבינט יצר קושי לצקת תוכן לעבודת המשל"ט, ובכך לבסס את פעילותו, וראש המשל"ט העלה שורה של קשיים בעבודת המשל"ט לפני שר האוצר.

 

שר האוצר מסר כי כישלון הקמת המשל"ט והפעילות הדלה של הקבינט החברתי-כלכלי בתקופת המלחמה קשורים בפעולותיהם של גורמי המקצוע במשרד האוצר, במשרד המשפטים ובנציבות שירות המדינה, אשר לדברי השר הערימו קשיים משמעותיים בפני הקמת המשל"ט וביסוס פעילותו. מנגד, מסרו גורמי מקצוע במשרד האוצר ובנציבות שרות המדינה למשרד מבקר המדינה כי הם סייעו להקמת המשל"ט ולביצוע תפקידיו.

 

 

אוזלת ידו של הקבינט במילוי תפקידיו במהלך המלחמה באה לידי ביטוי בין היתר בהימנעותו ממתן מענה מערכתי ליישובי קו העימות בצפון ותושביהם, אשר בשל התמשכות האיום הביטחוני נקלעו למשבר כלכלי וחברתי, וכן משבר אישי של רבים מתושביהם, הדורש טיפול ממשלתי רוחבי - מענה אפקטיבי בטווח המיידי ושיקום מיטבי בטווח הבינוני והארוך. בהיעדר מענה מטעמו של הקבינט, הטיפול בנושא הצפון עבר בין גורמים ממשלתיים שונים. החלטת הממשלה ליישום תוכנית כוללת שאמורה לספק את המענה הרחב ליישובי הצפון התקבלה רק בסוף מאי 2024, יותר מחצי שנה לאחר פרוץ המלחמה. נכון ליוני 2025, יותר משנה וחצי לאחר פרוץ המלחמה, טרם גובשה תוכנית רב-שנתית לשיקום הצפון.

 

 

שר האוצר בצלאל סמוטריץ' שהוסמך לעמוד בראש הקבינט, לקבוע את סדר יומו ולנהל את דיוניו לצורך קבלת החלטות, לא מימש את סמכויותיו אלה, ולפיכך הקבינט לא מילא את התפקידים שהטילה עליו הממשלה בתחילת המלחמה. לנוכח הפסקת כינוסי הקבינט כבר בדצמבר 2023, וכיוון שלא פעל לאורך חודשי המלחמה הרבים, היה על ראש הממשלה בנימין נתניהו להידרש לנושא כדי לוודא שהטיפול בתחום האזרחי במהלך המלחמה מלא וממצה, אך זאת לא נעשה.

 

יותר משנה לאחר פרוץ המלחמה נדרש טיפול ממשלתי בשורה של היבטים אזרחיים הנוגעים למלחמה.

 

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן קבע כי על יו"ר הקבינט - ראש הממשלה או ממלא מקומו - שר האוצר, לפעול למימוש סמכויות הקבינט ולהבטיח כי הקבינט יפעל כפורום ממשלתי מוביל שפעולתו נשענת על עבודת מטה ממשלתית רצופה לצורך קבלת מידע עדכני שוטף, קיום הערכות מצב וקבלת החלטות למול כלל הצרכים המתפתחים.

 

נוסף על כך, ולצורך תפקוד מלא ואפקטיבי של הקבינט החברתי כלכלי בעת שגרה ובשעת חירום, על ראש הממשלה ושר האוצר לפעול במטרה לצקת תוכן לפעילות הקבינט ולעיסוקו בנושאי ליבה חברתיים וכלכליים. לנוכח הצורך בביסוס תשתית מקצועית לעבודת הממשלה, הקבינט וועדות שרים נוספות בתחום החברתי-כלכלי, מומלץ כי ראש הממשלה יטיל את האחריות לעבודת המטה הכרוכה בהקמת התשתית הזו על גוף מגופי הממשלה, אשר יופקד על ריכוז עבודת הממשלה וועדותיה בנושאים אלה, בראייה רחבה וכוללת. זאת, בדומה לעקרונות שעומדים בבסיס קיומו של המל"ל ולתפקידיו הנוגעים לעבודת הממשלה וועדות השרים בענייני החוץ והביטחון. תשתית כאמור תאפשר מיצוי ייעודו של הקבינט החברתי-כלכלי כפורום המרכזי של הממשלה לעיסוק מעמיק ומקיף בתחום זה.