מבקר המדינה: "לסלול כביש מילוט"

מבקר המדינה מתייחס להיערכות דליה ועוספיה בעת השריפה, מתייחס לכביש בית אורן עין הוד, תחנת המעבר והזבל שנערם וגורם לשריפות ומערך כיבוי האש.

מדוח המבקר יכולים ללמוד שהמבקר הסתמך על דוח מבקרת המועצה מ 2004- 2009.

ראש המועצה כרמל נסראלדין: "מבקר המדינה מודיע שיש לפתוח את כביש המילוט לניר עציון, אני מתכוון להגיע למשרד התחבורה ולהתחיל לבצע, הדוח התייחס  לכל מערך המתנדבים, התקשורת עם הציבור, מערך החירום, תחנת המעבר, לגבי התחנה עדיין לא התחלנו בתכנון תחנה חדשה, מחפשים מקום בפארק ברגע שנמצא נתחיל לתכנן".

מביאים תגובה ראשונית של כרמל נסראלדין ומה שאמר וגיה כיוף לערוץ2 בעקבות דו"ח המבקר.

לראיון:

{YouTubeVideo id=TFdk0-sZsk8}

http://www.youtube.com/watch?v=TFdk0-sZsk8

היערכותן של הרשויות המקומיות לשריפות ותפקודן בעת השריפה בכרמל.

בעתות חירום, כבעת שגרה, על הרשות המקומית לספק לתושביה את כלל השירותים שהיא מופקדת על אספקתם במגבלות ובתנאים מיוחדים, ובכלל זה מתן שירותים בסיסיים לתושבים; טיפול באוכלוסייה נזקקת; מסירת מידע לציבור, הסברה ודוברות; אספקת שירותים חיוניים בתחומי ההנדסה והתשתיות (מים, ביוב ובינוי) ופינוי אוכלוסייה למרכזי פינוי.

ב-2.12.10, בשעות הצהריים המוקדמות, פרצה שרפה בפאתי היישוב עספייא השוכן על פסגת הר הכרמל (להלן - השרפה). רוחות מזרחיות חזקות ליבו את האש ונשאו אותה במהירות מערבה לכיוון הגן הלאומי כרמל ושמורת הטבע שבכרמל (להלן - פארק הכרמל).

בארבעת ימי השרפה פונו מבתיהם כ-17,000 תושבים של ארבע רשויות מקומיות הגובלות בפארק הכרמל: המועצה המקומית עספייא, המועצה האזורית חוף הכרמל ועיריות חיפה וטירת כרמל. השרפה כובתה סופית  ב-5.12.10 לאחר שגבתה מחיר כבד בנפש ופגעה ברכוש, בין היתר בבתי מגורים[106] ובמבני ציבור.

פעולות הביקורת: בחודשים פברואר-יוני 2011 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שעשו עיריות חיפה וטירת כרמל, המועצה האזורית חוף הכרמל והמועצות המקומיות עספייא ודאליית אל-כרמל (להלן - הרשויות המקומיות) לשם מניעת שרפות, את היערכותן לשרפה, את מערך החירום שלהן ואת פעולותיהן במהלך השרפה עצמה.

כמו כן נבדק פינוים של אוניברסיטת חיפה, המרכז לבריאות הנפש טירת כרמל וגבעת וולפסון. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים, משרד הבריאות, משטרת ישראל, איגוד ערים אזור חדרה (שירותי כבאות) (להלן - כב"א חדרה), איגוד ערים אזור חיפה (שירותי כבאות) (להלן - כב"א חיפה), פיקוד העורף (להלן - פקע"ר), רשות חירום לאומית (להלן - רח"ל) וכן בחלק מיישובי המועצה האזורית חוף הכרמל.

הטיפול בכבישים העוברים ביער רציף 
בישראל יש כבישים העוברים בקטעי יער רציפים וארוכים, ואת פארק הכרמל חוצים כמה כבישים, ובהם כביש מספר 721. לסלילתם ולתקינותם אחראית החברה לדרכים, ובהתאם לחוק למניעת שריפות בשדות, התש"י-1949 (להלן - החוק למניעת שרפות בשדות), מוטלת עליה האחריות לנקותם ולהחזיקם נקיים מצמחים ומכל דבר אחר העלול להתלקח או לבעור.

בעת שרפה עלולים כלי רכב להילכד בקטעי כביש עתירי צמחייה, בלא שלנוסעים תהיה אפשרות להימלט, ועל כן הצורך בהסדרת כללים לבטיחות אש במקרים שכאלו, ובכלל זה כללים שייקבעו בדבר הצורך בדילול הצמחייה בצדי הכבישים ויצירת אזורים חשופים מצמחייה שיאפשרו לעוברים בדרך להימלט אליהם בעת שרפה. עוד יצוין כי כבישים אלו עוברים בדרך כלל בתוך גן לאומי או שמורת טבע, אתרים שהם בתחום אחריותה של רט"ג, ועל כן יש לבקש את אישורה לצורך ביצוע פעולות המניעה.

נמצא כי הנהלות משרד הפנים בעשור האחרון, באמצעות נציבות הכבאות, לא קבעו הנחיות לגבי הטיפול בצמחייה הסמוכה לכבישים אלה.מבהיעדר הנחיות, לא התקיים תיאום בין רט"ג לבין החברה לדרכים כדי לצמצם את הצמחייה שבצדי הכבישים העוברים בפארק הכרמל.

מהקבץ התשובות שהעבירו הגופים המבוקרים - משרד הפנים, רט"ג והחברה לדרכים - עולה כי כל אחד מהם מטיל את האחריות שהוטלה עליו על גוף אחר. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם מדובר באחריות המוטלת על כמה גופים באותו תא שטח, אין היא מייתרת או מבטלת את אחריותו של האחר. ראוי היה כי תובהר האחריות בין הגופים הללו, וכי הם יפעלו ללא דיחוי להסדיר את שיתוף הפעולה ביניהם כדי למפות את כבישי הארץ וכדי לטפל בכבישים, אשר לנוסעים בהם נשקפת סכנה בשל צמחייה צפופה בשוליהם אשר לא דוללה, בדומה לכביש 721.

פעולות איגודי ערים לכבאות למניעת שריפות יער וחורש - אי-יישומן של הנחיות והיעדר מעקב
חוק איגודי ערים, התשט"ו-1955 (להלן - חוק איגוד ערים) מסדיר את המסגרת הארגונית שבה הוקמו ופועלים איגודי הערים בישראל. תקנות שירותי הכבאות (סמכויות מפקד שירותי הכבאות), התשל"ט-1978, קובעות כי מפקד שירותי הכבאות אמון, בין היתר, על קיום ותיאום הסידורים הדרושים למניעת דלקות וכיבוין. כדי למלא אחר הוראות אלו, הוקם בכל איגוד ערים מדור למניעת דלקות. להלן יפורטו פעולותיהם של איגודי הערים למניעת שרפות באזור הכרמל.

1. אי-יישומן של הנחיות למניעת שרפות ביישובים הסמוכים ליערות, ביערות ובגנים לאומיים: שני איגודי הערים האחראיים לשטחים בפארק הכרמל וליישובים שבו הם איגודי ערים חדרה וחיפה. נמצא כי איגוד ערים חיפה אינו מקיים ביקורות שנתיות לצורך בדיקת הסדרי הבטיחות ומניעת הדלקות בתחומי היישובים שבאחריותו, ואילו איגוד ערים חדרה מסייר אמנם בשטחי היישובים שבתחום אחריותו, אולם הוראותיו ליישובים הן בחלקן כלליות. עוד נמצא כי היישובים מצדם לא תיקנו את הליקויים שעליהם הצביע איגוד ערים חדרה, ואילו האיגוד לא נקט צעדים כנגד המחזיקים בקרקע לפי סעיף העונשין שבחוק הכבאות.

בכל הנוגע למניעת שרפות יער וחורש, נמצא כי שני האיגודים לא קבעו הוראות למניעת שרפות בשטחים אלו. כמו כן לא נמצא תיעוד כי האיגודים ערכו סיורים באזור פארק הכרמל לבחינת מוכנותו וכי לא פעלו מול המחזיקים בקרקע, לרבות קק"ל ורט"ג, כדי להנחותם בדבר.

2. פעילות מועטה של הרשויות המקומיות בתחום מניעת שרפות: בתחומי פארק הכרמל יש כמה יישובים השוכנים בתחום שיפוטה של המועצה האזורית חוף הכרמל, ובהם כפר האמנים עין הוד, המושב השיתופי ניר עציון וקיבוץ בית אורן; יישוב הנמצא בשטח גלילי שבאחריותה המוניציפלית של הוועדה המחוזית של חיפה - גבעת וולפסון; והיישובים דאליית אל-כרמל, עספייא וטירת הכרמל. עוד גובלות בפארק שכונת דניה שבעיר חיפה ואוניברסיטת חיפה.
יצוין כי בתשובותיהן למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2011, הבהירו הרשויות המקומיות כי הן פעלו בהתאם לחלק מהנחיות איגודי הערים, ככל שיכלו לעמוד בעלויות הכרוכות בכך. 
 
תשובות אלה מדגישות את מורכבות הטיפול בתחום המניעה שמחייב פעולות מתואמות של כמה גופים. כך למשל הקמת קו חיץ או דילול צמחייה בדרך יער המובילה ליישוב אפשר שיוטלו על המחזיק בקרקע - קק"ל או רט"ג - או על היישוב הגובל או על שניהם יחד. במקרים כגון אלו, על הגופים הנוגעים בדבר לדון באחריות לביצוע הפעולות ולמימונן.

פעולות מניעה ארוכות טווח
1. הקמת קווי חיץ  ופריצת דרכי יער : על רט"ג מוטלות חובות ישירות, לרבות החובות לפי החוק למניעת שרפות בשדות בדבר התקנת קווי חיץ. ואמנם, בהתאם לאחריותה גיבשה רט"ג ב-2007 נוהל למניעת שרפות, ועמדו לפניה לקחים שהופקו על ידי גורמים מקצועיים ברט"ג בעניין זה, אך הלכה למעשה היא לא פעלה לתכנון קווי חיץ ולהכשרת דרכי יער בכלל, ובאזור הכרמל בפרט. גם כאשר ציינה רט"ג במסמכים שונים כי בכוונתה לבצע פעולות כאלו החל בשנת 2000, לא נמצא שהשלימה את הפעולות הללו.

2. מניעת שרפות על ידי כריתת עצים: לתפיסת רט"ג, הכלי היעיל ביותר למניעת שרפות הוא דילול כמות העצים על ידי כריתתם. פקודת היערות, 1926 (להלן - פקודת היערות) קובעת כי אסור לכרות עץ מוגן ועץ בוגר  ללא אישור פקיד 
 
היערות, ושר החקלאות מינה לתפקיד זה כמה מעובדי קק"ל. לפיכך בכל הנוגע לכריתת עצים, עד פברואר 2011 לא הייתה רט"ג רשאית לפעול עצמאית בשטחיה, ונדרשה לקבל את אישור פקיד היערות של קק"ל .

החל בשנת 2006 ביקשה רט"ג להקים קווי חיץ בפארק הכרמל על ידי כריתת עצים, ולצורך כך נדרשה לאישור פקיד היערות של קק"ל לכריתת העצים. נמצא שבמשך כחמש שנים כריתת העצים בפארק הכרמל ככלי למניעת שרפות הייתה מזערית, בין השאר, עקב בעיות של היעדר שיתוף פעולה בין קק"ל לבין רט"ג, שהתבטא במחלוקת בין דרגים נמוכים ברט"ג מול פקיד היערות של אזור הכרמל מטעם קק"ל. לא נמצא כי רט"ג הגישה ערר רשמי על החלטותיו של פקיד יערות זה, אם לפני מנהליו בקק"ל ואם לפני פקיד היערות הממשלתי במשרד החקלאות, וממילא הסוגיות לא עלו להכרעות מיניסטריאליות.

היעדר העשייה, ופעמים היעדר ההכרעה במחלוקות שעלו, הביאו לכך שבמועד השרפה בכרמל עמדה רט"ג במצב שבו לא ביצעה חלק ניכר מתכניותיה למניעת שרפות באמצעות דילול היער והקמת קווי חיץ. אף שכל דרגי הניהול ברט"ג, ובראשם מנכ"ל רט"ג בתקופה האמורה, מר אלי אמיתי, היו מודעים לבעיה ולהשפעותיה על היכולת למנוע שרפות בפארק הכרמל, לא נמצאו אסמכתאות לכך שהם העלו את הנושא לפני השר להגנת הסביבה - הממונה המיניסטריאלי על רט"ג. בכך כשל מר אמיתי בהשגת היעדים שרט"ג, בראשותו, קבעה לעצמה.

פעולות מניעה: תחזוקה שוטפת
1. תחזוקת קווי חיץ ודרכי היער: אף שרט"ג מחזיקה מטעם מדינת ישראל בשמורות הטבע ובגנים הלאומיים, לא נמצא כי היא פעלה לתחזק באופן שוטף, רציף ומלא את קווי החיץ באזור פארק הכרמל. בכלל זה היא לא קבעה מטרות בדבר תחזוקת הדרכים והכלים ליישום מטרות אלו, ופעילותה הייתה כללית ואקראית. כך, מדיווחי איגוד ערים חיפה, לאחר אירועי שרפות בפארק הכרמל, וכן ממסמכי רט"ג עולה כי היא לא תחזקה כראוי את הדרכים בכרמל, אשר חלקן אמורות להיות נגישות לכבאיות. לא נמצאו מסמכים המלמדים על שיפור הדרכים ועל תחזוקתן באופן המניח את הדעת

2. דילול צמחייה באמצעות רעייה: רעייה היא דרך נוספת למניעת שרפות, אך למרות זאת ועל אף המלצות הוועדות השונות, נמצא כי במועד סיום הביקורת טרם גיבשה רט"ג תכנית כלשהי בנושא רעייה בכלל, וכי את התכנית הקיימת לפארק הכרמל  היא לא יישמה.

מכל האמור לעיל עולה כי הכשל בנושא המניעה היה מערכתי; נציבות הכבאות היא האחראית העיקרית לקביעת מדיניות מנחה לשם מניעת שרפות ביער ולפיקוח על יישומה, אך היא כשלה בעניין זה. גם גופים אחרים שהיו יכולים, כל אחד בתחומו, להנחות את המחזיקים בשטח, לא עשו דבר או שעשו מעט מאוד. יתרה מזאת, גם כשכבר היו הנחיות, נציבות הכבאות ואיגודי הערים לא פעלו לביצוען ולא פעלו למעקב בנדון. מדובר אפוא בכשל ארגוני של איגודי הערים בתחום מניעת השרפות. כמו כן הדבר מצביע על כשל לא פחות חמור של נציבות הכבאות על מנהליה.

גם רט"ג, המחזיקה בפארק הכרמל, ושלה האחריות למנוע את השרפות בו, כשלה. היא עשתה מעט מאוד כדי לדלל את הצמחייה ולא מיצתה את ההליכים העומדים לרשותה כדי שתוכל לממש את תכניותיה בדבר הקמת קווי חיץ; כמו כן כמעט שלא הפעילה מרעה בכרמל. מדובר במחדל מתמשך של אי-יישום לקחים שרט"ג עצמה הפיקה ובהתעלמות מלקחים וממסקנות של ועדות מקצועיות. מר אלי אמיתי, אשר שימש מנכ"ל רט"ג מיולי 2002 ועד מועד סיום הביקורת, כשל אפוא בהשגת היעדים שקבעה לעצמה רט"ג.

אתרי פסולת פירטיים כמקור לשרפות
על פי חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984 (להלן - חוק שמירת הניקיון) חל איסור להשליך פסולת ברשות רבים.

באזור פארק הכרמל וביישובים הסמוכים לו - דאליית אל-כרמל ועספייא - נמצאים כמה אתרי פסולת פירטיים שלא פונו על ידי הרשויות המקומיות שבתחומן הם נמצאים. המשתמשים באתרים אלה נוהגים ליזום שרפות כדי לצמצם את נפח האשפה וכדי למנוע תופעות לוואי כמו ריחות רעים וחרקים.

נוסף על אתרים אלו יש כמה אתרי פסולת קטנים הנמצאים בסמטאות ובצדי בתים רבים.
פעולות הרשויות המקומיות: על אף האמור נמצא כי עספייא ודאליית אל-כרמל לא פעלו לפינוי אתרי הפסולת הפירטיים, גם כאשר המשרד להגנת הסביבה הוציא צווים והתראות לסגירת אתרים אלו בשנת 2005, ואף הגיש נגד ראש עיריית עיר הכרמל  כתב אישום בגין עבירות הקשורות בדרך טיפולו במפגעי הפסולת שבתחום העיר.

מכל האמור לעיל יוצא כי על אף הסכנות הסביבתיות הנובעות מקיומם של אתרי פסולת שאינם מורשים, ובייחוד בכל הנוגע לסכנת התלקחות של שרפות באתרים אלה, פעולותיהן של המועצות המקומיות עספייא ודאליית אל-כרמל לקו בחסר. כך שבמועד סיום הביקורת עדיין קיימים בתחומי המועצות הללו אתרי פסולת אלו, פתרון טרם נמצא, והחשש מפרוץ שרפה בהם שתתפשט לכיוון הפארק עומד בעינו.

סיכום והמלצות: בישראל מתחוללות ביערות ובחורש מדי שנה כ-1,000 שרפות בממוצע. בדומה ליישובי פארק הכרמל, יש בישראל יישובים רבים נוספים הגובלים ביער או ממוקמים בתוכו, דוגמת היישובים בגליל, בהרי יהודה ובחלק מיישובי השפלה.

הביקורת העלתה כי נציבות הכבאות, בשיתוף גורמים נוספים, לא פעלה לגבש מדיניות לאומית מנחה וכי לא השלימה את הפעולות הדרושות לגיבוש ולאישור הנחיות מקצועיות. כך נוצר חלל בתחום מניעת שרפות בשטחים פתוחים בישראל.

ראוי כי לכשתגובש מדיניות לאומית כזו, שתובא לפני הממשלה, היא תבחן את המשקל שיש ליתן לטיפול במניעת שרפות ותאזן בין שיקולים ואינטרסים שעלולים להיות לעתים מנוגדים זה לזה. כך למשל היא תבחן את האיזון בין הצורך לדלל את היער ולפרוץ דרכים ככלי למניעת שרפות מחד גיסא, לבין הצורך להותיר שטחים פתוחים ועתירי צמחייה לשמירה על הנוף ועל ערכי טבע לרווחת ציבור המטיילים מאידך גיסא.

הכרעות אלה משליכות הן על מידת ההשקעה הנדרשת באמצעי כיבוי ייחודיים כגון מטוסי כיבוי, והן על ההשקעה באמצעי מניעה שפורטו בדוח זה.

אשר על כן, על הגורמים האחראים - נציבות הכבאות ואיגודי הערים, רט"ג, המחזיקה בשמורות טבע ובגנים לאומיים ושעליה מוטלת האחריות לנהלם והסמכות לפעול בהם, וגורמים נוספים - לגבש במשותף עבודת מטה בדבר הפעולות הנחוצות למניעת שרפות הן בטווח הארוך והן בתחום התחזוקה השוטפת; עליהם לקבוע את אופן הטיפול בצמחייה, על מגוון סוגיה ומקומות גדילתה: ביער, בקרבת קווי חיץ, סמוך לכבישים סלולים העוברים ביער רציף וסמוך ליישובים.

עם השלמת עבודת המטה, על נציבות הכבאות ועל איגודי הערים להנחות את המחזיקים בקרקע בדבר הפעולות שעליהם לבצע לצורך יישום מדיניות מניעת השרפות ולפקח על עמידה בהנחיות אלו.
בעניין רט"ג, הביקורת העלתה כי כשלה בכך שעשתה מעט מאוד כדי לדלל את הצמחייה שבפארק הכרמל ולהקים בו קווי חיץ.

על רט"ג לבצע סקר בדבר הדרכים וקווי החיץ הקיימים בשטחיה בכלל ובפארק הכרמל בפרט, לפעול להקמת דרכים נוספות על פי הצורך ולתחזק את הדרכים הקיימות במתכונת של תכנית עבודה שנתית; עליה לתכנן במסודר את מיקומם של קווי החיץ, לפרט את הפעולות הנדרשות לתחזוקתם ולקבוע יעדים ולוחות זמנים לביצוע פעולות אלו. נוסף על כך עליה להגדיר מדיניות בתחום הרעייה, ובכלל זה לעשות סקר צרכים בדבר היקף הרעייה הנדרש כדי שבמידת הצורך תוכל לפעול להגדילו.

בכל הנוגע לאתרי פסולת פירטיים, הביקורת העלתה כי נעשות פעולות מעטות מאוד לסגירת אתרים אלו, ולכן הסכנה לפרוץ שרפות בפארק הכרמל שמקורן באתרים הללו נותרה בעינה.
על כן על המועצות המקומיות דאליית אל-כרמל ועספייא, בסיוע ממשלת ישראל, לפעול ביתר שאת לצמצום המפגעים והסכנות, לרבות סכנת השרפות, שבאתרי הפסולת הפירטיים שבתחומן.

לדעת משרד מבקר המדינה, בכל הנוגע לעבודת מערך הכבאות בישראל, לרבות פעולות שעניינן מניעת שרפות יער וחורש, האחריות מוטלת על הממונה המיניסטריאלי - שר הפנים במועד השרפה בכרמל - ועל נציבות הכבאות כיחידת מטה מקצועית במשרדו. כפועל יוצא צריכים המחזיקים בקרקע על סוגיהם - רט"ג, קק"ל והרשויות המקומיות - ליישם את דרישות איגודי הערים, המשמשים כזרוע הארוכה של נציבות הכבאות בהקשר זה.

משרד מבקר המדינה מדגיש כי מרבית ממצאי דוח זה - המצביעים על כשל מערכתי, ידועים זה שני עשורים, והם הוצגו שוב ושוב בוועדות השונות שהוקמו בעקבות שרפות ענק. למרות זאת, הגופים האחראיים - ובעיקר נציבות הכבאות, איגודי הערים ורט"ג - לא פעלו ליישום מסקנות ועדות אלו, וזאת אף שכל ועדה התריעה בתורה בדבר אי-יישום המלצות הוועדה הקודמת לה. מדובר אפוא במחדל מתמשך אשר ראוי כי ייפסק!

הטיפול בכבישים העוברים ביער רציף: החוק למניעת שריפות בשדות, התש"י-1949 (להלן - החוק למניעת שרפות בשדות) קובע כי "המחזיק בכביש... או צדיהם, או תעלות שבצדיהם, או הממונה על הטיפול בהם, חייב לנקותם ולהחזיקם נקיים מצמחים ומכל דבר אחר העלול להתלקח או לבעור; וכן חייב הוא לנקות ולהחזיק נקי מכל חומר כזה קרקע ברוחב של שלושה מטר לאורך גבולותיהם".

בישראל סלולים כבישים העוברים בקטעי יער רציפים וארוכים, ואת פארק הכרמל חוצים כמה כבישים, בין היתר כביש 7111 המוביל ליישובים ניר עציון, עין חוד וכפר האמנים עין הוד, וכביש 721 המוביל לקיבוץ בית אורן ולמועצות המקומיות דאליית אל-כרמל ועספייא.

ערב השרפה, הייתה בצדדיו של כביש 721, צמחייה גבוהה וצפופה. לסלילתם ולתקינותם של כבישים אלו אחראית החברה לדרכים, ובהתאם לחוק למניעת שרפות בשדות מוטלת עליה האחריות לנקותם ולהחזיקם נקיים מצמחים ומכל דבר אחר העלול להתלקח או לבעור.