משבר ניהול הפסולת ברשויות המקומיות

דוח ביקורת מעקב של מבקר המדינה אנגלמן, על פינוי פסולת ברשויות המקומיות והטמנתה        

ביקורת המעקב נעשתה במשרד להג"ס, ברשות מקרקעי ישראל (רמ"י), בעיריית בית שמש, בעיריית הוד השרון ובמועצה המקומית זמר (הרשויות שנבדקו). דוח זה נכתב בעיצומה של מלחמת חרבות ברזל, ולפיכך יובאו בו גם סוגיות בפינוי פסולת בשעת חירום שאיתן התמודדו רשויות מקומיות שנמצאות באזורי קו העימות בצפון הארץ.

תמונת המצב העולה מן הביקורת

 מצב המטמנות והגדלת שטחי ההטמנה בטווח הקצר - עד שנת 2024

בעת הביקורת הקודמת היו פעילות בישראל 11 מטמנות, ותשע מהן היו עתידות להיסגר עד שנת 2025. כמה מהמטמנות היו בשלבי תכנון להרחבה או להגבהה של האתר, ואחרות היו בשלבי ניסיון לקדם תוכניות כאלה. משרד מבקר המדינה התריע שללא פעולה להרחבה של המטמנות בהקדם, בשנים 2022 - 2026 לא יהיו בארץ שטחים מאושרים להטמנת פסולת. בביקורת המעקב עלה כי שתי מטמנות (טובלן ודיה) נסגרו בשנת 2024, ועוד אחת (גני הדס) צפויה להיסגר בשנת 2025. בביקורת הקודמת עלה כי יתרת הנפח של שטחי ההטמנה בסוף שנת 2020 הייתה 14.41 מיליוני קוב בכלל המטמנות, לעומת 4.66 מיליוני טונות של פסולת שהוטמנו באותה שנה. הליקוי תוקן במידה חלקית - המשרד להג"ס פעל להגדלת נפח שטחי ההטמנה בטווח הזמן הקצר (עד שנת 2024) אך המחלוקות בין רמ"י לבין מטמנת אפעה מעכבות את הפעלתם. בפועל, הנפח של שטחי ההטמנה בישראל לא גדל לעומת הנפח שהוצג בביקורת הקודמת, ויתרת שטחי ההטמנה בתחילת שנת 2025 (7.67 מיליון קוב) לא תספיק ולו לכמות הפסולת הצפויה להיות מוטמנת עד סוף שנת 2026.

הגדלת שטחי ההטמנה בטווח הבינוני - עד שנת 2030 - הועלה כי המשרד להג"ס פועל לאפשר רצף הטמנה עד שנת 2030 - אבן הדרך לטווח הזמן הבינוני. עם זאת, עתודות ההטמנה לשנת 2030, המבוססות על הרחבת מטמנות ועל תכנון תאים חדשים, עדיין נתקלות בחסמים תכנוניים ואחרים שמצויים באחריות הגופים המאסדרים, כגון רמ"י ומינהל התכנון, או באחריות המטמנות. למשל, הוצג הצורך לקדם תכנון בוועדות מחוזיות (במטמנת טליה) והצורך במתן הרשאה של רמ"י עבור תכנון תאים 8 - 10 במישור רותם. חסמים אלה מוסיפים לאי-הוודאות בעניין הרחבת שטחי ההטמנה ובעניין מועד ההרחבה.

 קצב השינוי בשיעורי המיחזור לעומת השינוי בגובה היטלי ההטמנה - בעשור האחרון חלה עלייה מתונה בשיעור הפסולת שהועברה למיחזור. בשנת 2014 היה שיעור הפסולת הממוחזרת כ-18%, ובשנת 2023 - כ-26%. בממוצע עלו שיעורי המיחזור בקצב נמוך של כ-1% בלבד בכל שנה, ולא היה שינוי ניכר בשיעורי המיחזור משנת 2020, שנת פרסום התוכנית האסטרטגית. נמצא כי לעומת מדינות ה-OECD, שיעורי המיחזור בישראל הם נמוכים ביותר - שיעור הפסולת הממוחזרת בשנת 2021 היה בישראל 23.4%, לעומת כ-60% במדינות ה-OECD.

בארבע השנים האחרונות המשרד להג"ס אומנם עשה פעולות ארוכות טווח שיביאו להגדלת שיעורי המיחזור בעוד כמה שנים, אך הנתונים מלמדים כי בטווח המיידי והבינוני הוא לא הצליח להטמיע את המדיניות שלו להגדלת שיעורי המיחזור. בעשור האחרון עלה התעריף של היטל ההטמנה, שנועד להפחית את כמות הפסולת המוטמנת ולהגדיל את השימוש בשיטות חלופיות, בכ-34% (מכ-83 ש"ח בשנת 2013 לכ-111 ש"ח בשנת 2022). העלייה בתעריף היטל ההטמנה אינה משרתת את ייעודו של ההיטל, שכן על אף עלייה של 34% בתעריף ההיטל בעשור האחרון - שיעורי המיחזור עלו בפרק זמן זה רק מכ-18% לכ-26%.

הקמת מתקנים חלופיים חדשים למיון הפסולת ולטיפול בה - מאז בוצעה הביקורת הקודמת המשרד להג"ס החל לקדם 32 יוזמות חדשות להקמת מתקנים חלופיים למיון פסולת ולטיפול בה, נוסף על 12 היוזמות שקידם מאז הוצגה תוכנית היישום. 45% מהיוזמות המתוכננות (20 מ-44) נמצאות בשלבים המתקדמים של ההליך. עם זאת, המשרד להג"ס עדיין נדרש לקדם עוד 19 מתקנים חדשים כדי לעמוד ביעדים התכנוניים שהציג עד לשנת 2040. במועד ביקורת המעקב אין ודאות לגבי מספר המתקנים שיוקמו, שכן 24 (55%) מ-44 היוזמות המתוכננות (4 מתקני מיון, 9 מתקני טיפול ו-11 מתקני השבה) נמצאות בשלבי תכנון. המתקנים המתוכננים צפויים להביא בטווח הזמן הרחוק לגידול בכמות הפסולת המגיעה למיחזור ולהקטנת כמות הפסולת המוטמנת.

הקצאת כספים מהקרן לשמירת הניקיון עבור יישום התוכנית האסטרטגית - יתרת הקרן בסוף שנת 2024 (3.36 מיליארד ש"ח) היא גבוהה. לצד זאת, יצוין כי כ-79% מיתרת הקרן (2.64 מיליארד ש"ח) כוללים התחייבויות לתשלומים עתידיים. משכך, יתרת המזומן, הפנויה להקצאות תקציביות חדשות, היא 720 מיליון ש"ח, שהם כ-21% בלבד מהיתרה הכוללת.

משנת 2016 ועד 2024 בוצעו העברות מזומן מיתרת הקרן למשרד האוצר בהיקף כולל של כ-3.08 מיליארד ש"ח ובאופן זה כספי הקרן אינם משמשים לייעודם. לצד האמור, יצויין כי הכספים הועברו כנגד הרשאות להתחייב. כמו כן, הקרן הקצתה סך של כ-4.6 מיליארד ש"ח להוצאות עתידיות בגין יישום התוכנית האסטרטגית עד שנת 2030. כן עולה מנתוני הקרן כי בשנים 2021 - 2024 שולמו מהקרן כ-951 מיליון ש"ח עבור יישום התוכנית האסטרטגית. ככל שהתקדם יישומה של התוכנית האסטרטגית, כך גדל היקף מימוש יתרות הקרן, והוצאותיה עבור יישום התוכנית האסטרטגית גדלו מכ-322 מיליון בשנים 2021 - 2022 לכ-629 מיליון בשנים 2023 - 2024, בפרט עבור הקמת המתקנים החלופיים. עם זאת, הגם ששיעור ההוצאות מההכנסות גדל בשנים 2021 ו-2022 מ-30% ו-27% הוא עדיין עומד על 54% ו-46% בשנים 2023 ו-2024.

פתרונות אזוריים למיון פסולת ולטיפול בה - בביקורת הקודמת עלה כי 68% מהפסולת המיוצרת בישראל מוטמנת בדרום הארץ. הליקוי תוקן במידה חלקית. אומנם לא חל שינוי בכמות הפסולת המשונעת להטמנה בדרום הארץ, ושיעורה מכלל הפסולת המוטמנת במדינה נותר 68%, אך מאז הביקורת הקודמת הביא המשרד להג"ס לפתיחתם של ארבעה מתקנים חלופיים בצפון הארץ ובמרכזה מתוך ששת המתקנים החדשים שנפתחו (מתקן טיפול אחד ושני מתקני מיון במרכז הארץ ומתקן מיון אחד בצפון). כמו כן, כמחצית (23) מ-44 היוזמות המקודמות על ידי המשרד להג"ס להקמת מתקנים חלופיים הן בצפון הארץ ובמרכזה - סמוך למקום היווצרות הפסולת. ככל שיוקמו יותר מתקנים חלופיים בסמוך למקום היווצרות הפסולת, כך יצומצמו ההשפעות הסביבתיות של שינוע הפסולת למרחקים.

שינוע הפסולת באמצעות רכבת - בביקורת הקודמת עלה כי מרבית הפסולת משונעת באמצעות משאיות, וכי לשינוע של פסולת מכל הארץ להטמנתה בדרום הארץ יש מחיר כלכלי גבוה ומחיר סביבתי המתבטא בעומס בדרכים, בתאונות דרכים ובפליטות מזהמים. הליקוי לא תוקן. אף שהגברת השינוע של הפסולת באמצעות הרכבת במשך שלושה חודשים בתקופת החירום לימדה שניתן להגדיל את כמות הפסולת המשונעת באמצעות הרכבת, מכמות ממוצעת של 37,000 טונות פסולת בחודש בלבד לממוצע של 54,000 טונות פסולת בחודש (על פי נתוני רכבת ישראל), המשרד להג"ס לא הרחיב את הובלת הפסולת באמצעות רכבת לאתרים נוספים.

מצוקת שטחי ההטמנה שעימה מתמודדת עיריית בית שמש - בביקורת הקודמת עלה כי עיריית בית שמש מתמודדת עם קשיים בפינוי הפסולת בגין המחסור בשטחים להטמנת פסולת שהביאו בין היתר לגידול ניכר בהוצאות העירייה עבור פינוי הפסולת. הליקוי לא תוקן - מסוף בית שמש אינו עומד בתנאים הנדרשים להפעלתו וצפוי להיסגר; התקשרות העירייה עם איגוד ערים לשמירה על איכות הסביבה - דרום יהודה, להטמנת הפסולת במטמנת חרובית צפויה לספק פתרון קצר מועד - עד לשנת 2027 - ויכולה להתבטל בכל עת. נראה כי אם עיריית בית שמש לא תפעל באופן מיידי למציאת פתרונות לצמצום ההטמנה, להגברת המיחזור ולהקמת מתקן מתקדם לטיפול בפסולת, המצוקה שלה בשנים הקרובות עתידה להחמיר.

הפיקוח על המחירים שגובים קבלני הפינוי ואתרי ההטמנה - בביקורת הקודמת נמצא כי היעדר תחרות מספקת בין קבלני הפינוי ובעלות של קבלנים על מטמנות ועל תחנות מעבר הם בין הסיבות לעליית המחירים שהרשויות המקומיות משלמות לקבלני הפינוי. כן נמצאו פערים בין דמי הכניסה לאתרי ההטמנה השונים וחוסר אחידות בדמי הכניסה שגובות המטמנות מלקוחות שונים. בביקורת המעקב נמצא כי יחידת הפיקוח על המחירים במשרד להג"ס לא קידמה פיקוח על המחירים של קבלני הפינוי ולא גיבשה המלצות בעניין קיומה של תחרות בין קבלני פינוי הפסולת ובין תחנות המעבר. עוד נמצא כי ועדת המחירים לא גיבשה המלצה בעניין הפיקוח על המחירים שגובות המטמנות.

התקשרויות הרשויות המקומיות עם קבלני פינוי פסולת והוצאותיהן בגין פינוי פסולת - בביקורת הקודמת נמצא כי לכמה מהרשויות שנבדקו הייתה התקשרות ממושכת עם קבלן אחד לפינוי פסולת, אף שלכמה מרשויות אלה הגישו כמה קבלני פינוי הצעות במכרזים שהן פרסמו. בביקורת המעקב עלה כי עיריית בית שמש ועיריית הוד השרון חידשו את התקשרותם עם קבלן פינוי שסיפק להן שירותי פינוי פסולת 14 ו-8 שנים בהתאמה. עיריית בית שמש התקשרה עם קבלן חדש בגין תחזוקה ותפעול של תחנת המעבר שבבעלותה.

המועצה המקומית זמר חידשה את התקשרותה עם קבלן שסיפק לה שירותי פינוי פסולת שלוש שנים קודם לכן. ההוצאות של עיריית הוד השרון ושל המועצה המקומית זמר בגין פינוי פסולת בשנת 2023 עלו על ההוצאות שלהן בשנת 2020. עקב כך עלתה גם עלות פינוי הפסולת לתושב בהוד השרון בכ-6.5% (מ-385 ש"ח ל-410 ש"ח) ובזמר בכ-2.3% (מ-389 ש"ח ל-398 ש"ח). לעומת זאת, עלות הטיפול בטונת פסולת בעיריית בית שמש בשנת 2023 ירדה בכ-100 ש"ח לעומת העלות בשנת 2020, ועלות פינוי הפסולת לתושב ירדה ב-20% (מ-270 ש"ח ל-215 ש"ח) בעקבות החלפת קבלן פינוי הפסולת שמתחזק את מסוף בית שמש ומשנע את הפסולת מהמסוף למטמנה.

אסדרת משק הפסולת - על אף שנקבע בהחלטת הממשלה 2284 מאוקטובר 2024 על הקמת צוות שיגבש עקרונות מנחים לחוק מסגרת לפסולת שיקדם את הטיפול בפסולת בישראל, הצוות טרם התכנס; כחלק מהמחויבות הבין-לאומית של מדינת ישראל פרסם המשרד להג"ס בספטמבר 2022 להערות הציבור את טיוטת תקנות אוויר נקי (מניעת מפגעים מפסולת אורגנית), התשפ"ב-2022, האוסרות על העברת פסולת אורגנית ישירות לאתרי ההטמנה ללא טיפול מקדים. נכון לינואר 2025 תקנות אלו אינן מקודמות במשרד להג"ס.

פערים בפינוי פסולת בין רשויות יהודיות לרשויות לא-יהודיות והפעולות לצמצום הפערים - בביקורת הקודמת עלה כי החלטות הממשלה וההקצאות התקציביות הגדולות של המשרד להג"ס ומשרד הפנים לשיפור ולהסדרה של הטיפול בפסולת לא יושמו במלואן; כי הרשויות הלא-יהודיות מתקשות למצות את ההקצאות התקציביות במסגרת החלטות הממשלה; וכי ניצול התקציבים היה נמוך. בביקורת המעקב עלה כי תוקפן של החלטות הממשלה לא הוארך אחרי שנת 2021, ולפיכך לא הוקצו תקציבים נוספים לקידום מערך פינוי הפסולת בחברה הערבית. הפער בפינוי פסולת בין רשויות יהודיות לרשויות לא-יהודיות מתחדד על רקע המשבר בעיריית נצרת בכל הנוגע לפינוי פסולת בשל מצבה הכלכלי של העירייה.

פינוי פסולת במלחמת חרבות ברזל - משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את המשרד להג"ס שפעל במהלך המלחמה לסייע לרשויות המקומיות בפינוי פסולת שהצטברה בעקבות המלחמה. על פי נתוני המשרד להג"ס מפברואר 2025, תמך המשרד ב-97 רשויות מקומיות בסכום כולל של כ-35 מיליוני ש"ח עבור סיוע בעלויות של איסוף הפסולת, פינויה והטיפול בה כתוצאה ממלחמת חרבות ברזל. נוסף על כך תגבר המשרד להג"ס את מערך שינוע הפסולת באמצעות רכבת ישראל בעלות כוללת של 2 מיליון ש"ח.

הרשויות המקומיות נאלצו להתמודד עם המורכבות שבפינוי הפסולת בעת הלחימה. הרשויות המקומיות שתושביהן פונו התאימו את השירות לאופי האוכלוסייה ולכמותה המשתנה. השיפוי שקיבלו הרשויות המקומיות מהצבא וממשרד הביטחון בגין פינוי האשפה של החיילים סייע להן להתמודד עם האתגרים הנוגעים למיחזור ולהוצאותיהן הכספיות עבור מתן השירות לחיילים. על אף החשש מפני פינוי פסולת תחת אש (בקריית שמונה ובגליל העליון), קבלני הפינוי הגיעו לבצע את עבודתם.

מסלול שינוע הפסולת של המועצה המקומית זמר - בביקורת הקודמת עלה כי המועצה המקומית זמר משנעת את הפסולת שלה 227 ק"מ לתחנת מעבר שאינה מצויה על תוואי המסלול למטמנה, ומסלול השינוע כלל 90 ק"מ מיותרים. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן באופן מלא, והמועצה המקומית זמר משנעת את הפסולת שלה 154 ק"מ על המסלול למטמנה, ובכך חוסכת 73 ק"מ בכל נסיעה. ההפרש בין אורכי המסלולים ממחיש את המשמעות של שינוי מסלול שינוע הפסולת.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן קבע כי על רמ"י, בשיתוף מינהל התכנון, לפעול ביתר שאת להגיע להסכמות עם המטמנות שיש להרחיב, לקדם את מתן ההרשאות לתכנון לתאי ההטמנה 8 - 10 וכן לפעול להסרת כל החסמים להרחבת המטמנות בהקדם האפשרי. זאת כדי שניתן יהיה לעמוד ביעדים ובלוחות הזמנים שנקבעו להגדלת נפח שטחי ההטמנה עד שנת 2030, וכדי שלא ייקטע רצף ההטמנה בשנים הקרובות.

כמו כן, על המשרד להג"ס להמשיך לפעול להגדלת שיעורי המיחזור ולקדם את הקמת המתקנים החלופיים לטיפול בפסולת בכל רחבי הארץ, כדי שמשבר ההטמנה לא יחמיר עוד וכדי להפחית את כמות הפסולת המשונעת לדרום הארץ. עוד מומלץ למשרד להג"ס, בשיתוף משרד התחבורה ורכבת ישראל, לעודד הגדלה של כמויות הפסולת המשונעת באמצעות רכבת בכל ימות השנה באמצעות הגדלה של תחנות האיסוף ובאמצעות הגברה של תדירות הרכבות ובחינת העלויות הכרוכות בכך.

לרשויות המקומיות יש כלים רבים להתייעלות, לחיסכון ולמציאות פתרונות ארוכי טווח. כדי להפחית את הוצאותיהן בגין פינוי פסולת על הרשויות המקומיות, בהובלת משרד הפנים ובסיוע המשרד להג"ס, לאמץ דרכים שיביאו להפחתת הוצאותיהן על הטיפול בפסולת ולהגדלת שיעורי המיחזור. עליהן לבחון הקמת מתקנים חלופיים למיון הפסולת שהן מייצרות ולטיפול בה - מתקנים שישרתו אותן ויסייעו בהפחתת כמויות הפסולת שעליהן לשנע ולהטמין.