דו"ח מבקר המדינה על הלבנת הון בישראל

 

משטר איסור הלבנת הון בישראל

האומדן לשיעור הכלכלה השחורה מהתמ"ג בישראל במהלך השנים 2004 - 2015 הינו 21%, היקף פעילותם הכלכלית של נש"פים (נותני שירותים פיננסיים - לרבות חלפני כספים (צ'יינג'ים)) נכון לשנת 2021 עמד על כ- 230 מיליארד ש"ח והיקף הפעילות העולמי של תחום המטבעות הדיגיטליים (קריפטוגרפים) כפי שהוערך ביולי 2021 הינו 2.5 עד 3 טריליון דולר.

 

מבקר המדינה בדק היבטים שונים הנוגעים לאסדרה הנוגעת לאיסור הלבנת הון בישראל, בגופים הרגולטוריים בישראל. 

 

המבקר מצא, בין היתר, ריבוי הצווים שנכנסו לתוקפם בהדרגה במשך כ-20 שנים, השונות בין הצווים והשונות בפרשנות שנתנו להם הרגולטורים, יש בהם כדי לפגוע באחידות הרגולציה של המשטר והם עלולים לגרום להיווצרות של פערים בין מגזרים שונים ללא כל הצדקה.

 

כמו כן השונות האמורה עלולה ליצור נקודות תורפה שינוצלו להלבנת הון.  בשנים 2018 - 2020 רשל"ה יזמה העברות של מידע מודיעיני למשטרה והמליצה למשטרה כי תעבירו לרגולטורים מסוימים בהתאם לסמכותה בארבע פעמים בלבד.

 

כמו כן, שני שלישים מהרגולטורים (רשות ניירות ערך (כרגולטור), המפקח על היהלומים, הממונה על הנש"עים (נותני שירות עסקי) במשרד המשפטים, מינהל הדואר במשרד התקשורת) לא קיבלו מרשל"ה באמצעות המשטרה, באופן האמור לעיל, שום מידע מודיעיני. טרם הושלמה התקנת תקנות להעברת מידע ממאגר המידע של רשל"ה לכלל הרגולטורים. עקב כך, במועד הביקורת, לכלל הרגולטורים אין הרשאה לבקש מרשל"ה מידע רוחבי או ספציפי ממאגר הדיווחים ברשל"ה הנוגע לגופים שהם מפקחים עליהם או לניתוחים של מידע כאמור.

 

יצוין כי גם רשל"ה אינה חשופה למלוא המידע הרלוונטי שאספו כלל הרגולטורים במסגרת מילוי תפקידם.  אף שהמידע הסטטיסטי הרוחבי הוא המידע היחיד שרשל"ה מעבירה כיום לרגולטורים במישרין לצורך ביקורת, הוא הועבר בשנים האחרונות ל-50% מהרגולטורים ולא בכל שנה. בידי רשל"ה דיווחים מגופים מדווחים השייכים למגזרים שונים, על הפעילות המתבצעת בהם ולעתים הם כוללים מידע על מגזרים שבהם יש שיעור קטן של דיווחים (כגון סוחרי אבנים יקרות) או שבהם אין חובת דיווח (כגון נותני שירות עסקי). מידע זה עשוי לאפשר לרשל"ה למצות מידע על מגזרים שמהם לא מתקבלים דיווחים או מתקבלים דיווחים מועטים, ולבצע ניתוחים של המידע לצורך העברת דיווח סטטיסטי שיעשיר את ידיעותיו של הרגולטור על המגזר שהוא מפקח עליו.

 

עוד נמצא כי מנגנון הסליקה שלפי הוראות הדין מתבצע בלעדית באמצעות המערכת הבנקאית יוצר, הכבדה הנובעת מכפל רגולציה בתחום הלבנת ההון על מגזרים.

 

בביקורת עלה כי כלל הרגולטורים לא בחנו את העלויות של המשטר על המגזר שהם מפקחים עליו, מאז כניסתו לתוקף של הצו המגזרי, וכן לא ביצעו הליך 'הערכת השפעות רגולציה' (RIA) לבחינת העלויות הנובעות מהמשטר המושתות על הגופים המפוקחים, והשפעתן של עלויות אלו על העלות הנגבית מהלקוח.  

 

המפקח על הבנקים, משרד התקשורת, רשות שוק ההון וכן המפקחת על נותני שירות עסקי במשרד המשפטים אינם נותנים מענה על פניות גופים מפוקחים בעניינים קונקרטיים לצורך קבלת החלטות מקדמיות. הגם שנמצאו ליקויים בארבע ביקורות שערך המפקח על הבנקים בגופים המפוקחים בשנים 2017 - 2020, זה שש שנים הוא לא הפעיל את סמכותו לכנס את הוועדה הפועלת מכח חוק איסור הלבנת הון, שהינה ועדה בעלת שיקול דעת עצמאי ומשתתף בה גם נציג שר המשפטים, וכן לא הפעיל את סמכותו מאז 2010 לכנס את הוועדה הפועלת מכח פקודת הבנקאות והוראות נוהל בנקאי תקין בנושא איסור הלבנת הון (הנב"ת). משכך, הוועדות לעיצום כספי לא הפעילו את סמכותן להטיל עיצום כספי, או סמכויות אחרות מכוח החוק.

 

בנוסף, עולות טענות כי קיימת במערכת הבנקאית הדרה פיננסית, ולו חלקית, של פעילות של נש"פים (נותני שירותים פיננסיים - לרבות חלפני כספים (צ'יינג'ים)), של חברות פינטק ושל חברות למסחר במטבעות קריפטוגרפיים. הדרה זו, אם היא אכן ננקטת, עלולה לגרום להעברת מגזרים המבצעים פעילות פיננסית במטבעות קריפטוגרפיים או חברות פינטק לפעילות מחוץ לגבולות ישראל, על כל המשתמע מכך, או לפעילות לא מדווחת של מגזרים אלו באופן שיגדיל את היקפי הלבנת ההון וההון השחור בישראל.

 

עוד עלה כי היקף פעילותם הכלכלית של נש"פים נכון לשנת 2015 נאמד בכ-150 מיליארד ש"ח בשנה שהיתה מעל ל-10% מהפעילות הפיננסית של כלל הבנקים בישראל בשנה זו. נכון לשנת 2021 היקף פעילותם של הנש"פים נאמד בכ-230 מיליארד ש"ח לשנה. לפי ממצאי סקר הסיכונים הלאומי שפורסם בנובמבר 2021, מדובר בסקטור פגיע במיוחד לפעילות עבריינית ולהלבנת הון וכי פעילות הקשורה במתן שירותים פיננסים מעורבת במספר רב של פרשיות שיש להן גם היבטים פליליים.

 

נכון לאוגוסט 2021 39% מהבקשות לקבלת רישיון נש"ף סורבו או נמצאו בשלבי דחייה, ולפיכך המשך פעילותם - אם הם אכן ימשיכו לפעול - תהיה ללא רישיון וללא פיקוח מכוח צו איסור הלבנת הון מגזרי. בין ינואר 2018 לאוגוסט 2021, בוצעו על ידי רשות שוק ההון, כ-27 ביקורות לשנה בממוצע בתחום הלבנת ההון, על כל הגופים המפוקחים, ושיעורן הממוצע האמור של הביקורות הוא כ-1% משיעור הבקשות שהוגשו לקבלת רישיון. בהיעדר ביקורת אפקטיבית ניתן להעריך כי נשקף סיכון מוגבר מפעילות הנש"פים.

 

עוד נמצא בביקורת כי על אף היקף שנתי של תשלומים למגזר הממשלתי המסתכם במאות מיליארדי ש"ח (בשנת 2020), מגזר זה הוחרג ממשטר איסור הלבנת ההון הלאומי, ולא הוחלו עליו החובות שנקבע כי יוחלו על כלל המגזרים המדווחים: הפיננסיים, המוסדיים והעסקיים, או למצער חלק מחובות אלה. בהיעדר דיווח לרשל"ה נפגעת שלמותו של מאגר המידע של רשל"ה, ועקב כך פוחת היקף המידע המועבר מרשל"ה ללקוחות המידע. התשלומים ששולמו לגופים הממשלתיים בשנים 2019 ו-2020 ללא זיהוי המשלם ושמירת פרטיו מסתכמים ביותר מ-550 מיליארד ש"ח. כלומר, באופן רוחבי, אין לרוב גופים האמורים מידע על זהות המשלם, לצורך בחינת דפוסים וזיהוי פעולות שמעוררות חשש להלבנת הון. מצב דברים זה הוא פרצה המאפשרת ערוץ תשלום אנונימי אפשרי למלביני הון, המהווה נקודת תורפה במשטר איסור הלבנת ההון בישראל.

 

לחיוב צוינה פעילות גופי הממשלה ובכללם הרגולטורים לשיפור מעמדה של ישראל בתחום איסור הלבנת הון, הכוללת עמידה בביקורת בין-לאומית ותיקון הליקויים שהועלו בה וחברות בארגונים בין לאומיים בתחום איסור הלבנת הון כולל הצטרפות ישראל כחברה בארגון ה-FATF בשנת 2018, וכן את פעילות רשל"ה בריכוז הפעילות הממשלתית מול ארגון ה-FATF.

 

המבקר אנגלמן מציין בדוח כי לצורך שמירה על איתנות משטר איסור הלבנת הון ועמידה בסטנדרטים בינלאומיים, מומלץ כי הגופים השונים יבחנו ויפעלו לטיוב המשטר וייעולו וכן כי יינתן דגש מיוחד של כלל הגורמים הרלוונטיים ליצירת תנאים הולמים להתפתחות תחום המטבעות הדיגיטליים ותחומים פיננסיים חדשניים נוספים.