מי גרם להתייקרות מחירי הפירות והירקות לצרכן?

 

בתקציב המדינה המקורי לשנים 2023 - 2024 שאושר במאי 2023 הוקצו למעלה מחצי מיליארד ש"ח לצורך תמיכות ישירות בענף הצומח, אך לא הוסכם על אופן חלוקתו, הממשלה לא מינתה נציגים למליאת מועצת מוצרי הפירות והירקות

 

מבקר המדינה מפרסם דוח שעוסק במועצות הייצור בענף הצומח (מועצת הצמחים, מועצת הדבש, מועצת אגוזי האדמה, מועצת גפן היין ומועצת מוצרי הפירות והירקות) ולא במועצת החלב והמועצה לענף הלול, שתפקודן נבחן בדוח אחר.

 

מבקר המדינה מצא כי בכל מועצות הייצור שנבדקו, למעט במועצת אגוזי האדמה, שיעור ההוצאות על רכיבי הנהלה וכלליות מההכנסות גבוה מהקבוע בנוהל משרד האוצר לתמיכות המתייחס להוצאה זו: במועצת הצמחים הוצאות אלו חורגות ב-57% (כ-5.8 מיליון ש"ח) מהקבוע בנוהל; במועצת גפן היין - ב-71.6% (כ-310,000 אלף ש"ח); במועצת הדבש - ב-27.9% (כ-153,000 ש"ח); ובמועצת מוצרי הפירות והירקות - ב-247% (כ-252,000 ש"ח).

 

למועצת הדבש יתרת רווחים אשר עמדה בתחילת שנת 2022 על כ-5.3 מיליון ש"ח, סכום הגדול בכ-800,000 ש"ח מתקציבה השנתי של המועצה לאותה שנה (כ-4.5 מיליון ש"ח). המועצה משקיעה שיעורים גבוהים מיתרת המזומנים ושווי מזומנים שלה בניירות ערך (עד 70%): כ-3.2 מיליון ש"ח בשנים 2020-2022.

 

אף שמטרת האיחוד של כמה ממועצות הייצור למועצת הצמחים בשנת 2003 הייתה לייעל את המערכת ולצמצם בהוצאות המטה, מועצת הצמחים מפעילה ארבעה צוותי גבייה שונים, הפועלים בנפרד זה מזה. בנוסף, גביית ההיטלים מתבצעת בהתאם לנוהל שנקבע לפני כ-15 שנים ולא עודכן עד למועד הביקורת (וכך ענף הזית לא נכלל בהליך הגבייה). הפיצול במנגנוני הגבייה גורם לנזק כלכלי שמקורו בכפילות של הוצאות השכר של העובדים האמונים על הגבייה בכל ענף ובהתמשכות הליכים מול החייבים, מה שעשוי היה להיחסך אם היה מוקם צוות גבייה אחד לכלל המועצה. סכום ההיטלים שטרם שולמו למועצת הצמחים עבור השנים 2020 – 2022 היה כ-8.5 מיליון ש"ח.

 

מחירי הפירות והירקות הטריים לצרכן התייקרו בכ-24% ו-25% בהתאמה בפרק זמן של עשר שנים, מנובמבר 2013 עד אוקטובר 2023. זאת לעומת התייקרות של כ-10% במדד מחירי המזון ללא פירות וירקות ובמדד המחירים הכללי לצרכן. נמצא כי להיטלים שגובה מועצת הצמחים מהמגדלים השפעה זניחה על עליית מחירי הפירות והירקות בעשור האחרון, אך לפעולותיה בייצוג ענפי הצמחים מול הרשות המבצעת ובאספקת מידע על מחירים - השפעות עקיפות על המחיר לצרכן.

 

תפקידי המועצה המעוגנים בחוק - ובהם אחריותה וחובותיה כלפי המגדלים - עשויים לסתור את אחריותה כלפי כלל הציבור. כך, נמצא כי בסקר שעורכת המועצה עבור המגדלים היא מפרסמת באופן עקבי תעריפי תוצרת במחירים גבוהים יותר מאלו שמפרסם משרד החקלאות, והדבר עלול להוביל להתייקרות המחיר המגולגל לצרכן.

 

יתרה מזו, המועצה פעלה לשכנע את מקבלי ההחלטות לפעול באופן שייטיב עם החקלאים, תוך שהיא נותנת משקל יתר לתפקידה הנוגע להבטחת המחירים למגדל על פני תפקידה הנוגע להבטחה של אספקה סדירה של צמחים במחירים נאותים לכלל האוכלוסייה.

 

המחיר הממוצע הכולל של הירקות שנבחנו במסגרת הביקורת בקבוצת האיכות סוג א' בסקר מועצת הצמחים היה גבוה בכ-32% מהמחיר בסקר של משרד החקלאות. כך למשל מחיריהם של חציל וקישוא גבוהים בסקר מועצת הצמחים בכ-70% ובכ-60% בהתאמה. הדבר עשוי לתרום להתייקרות המחיר המגולגל לצרכן.

 

מנתוני ה-OECD עולה כי בשנת 2020 שיעור יבוא הסחורות מהתוצר בישראל היה כ-17.1% בלבד, והוא השיעור החמישי הנמוך ביותר בקרב 34 מדינות ה-OECD שנבדקו באותה שנה. על פי אומדני ה-OECD, בשנת 2021 היה שיעור התמיכות העקיפות 90.7% מסך התמיכות בחקלאים בישראל. שיעור זה גדול במידה ניכרת משיעור התמיכות העקיפות במדינות ה-OECD, שבהן הוא 23.1% בלבד. ה-OECD המליץ על הפחתה של תמיכות עקיפות במקביל להענקת תמיכות ישירות לחקלאים

 

הממשלה החלה לפעול בשנת 2021 להפחתת התמיכות העקיפות. ואולם ההפרש בשיעורי הפחתת המכסים על יבוא פירות וירקות בין החלטת הממשלה מאוגוסט 2021 לבין הצעת המועצה מנובמבר 2021 היה 68% בממוצע, כאשר בעניין 16 מינים מתוך 28 מינים שהוזכרו בהצעות המועצה, פעלה המועצה לביטול כל הפחתה במכסי המגן.

 

מכאן שמתוקף תפקידה להבטחת מחיר הוגן למגדלים, מועצת הצמחים פעלה לשכנע את מקבלי ההחלטות לצמצם את הרפורמה בתמיכות העקיפות בחקלאות שנועדו להעלות את מחיר היבוא. מועצת הצמחים עשתה כן בלי לאזן זאת מול ההשפעות של המהלך על המחיר לצרכן, אף על פי שמתוקף תפקידה היא גם מחויבת להבטיח מחיר נאות לאוכלוסייה.

 

בשנים 2022 - 2023 החל הליך של צמצום התמיכות העקיפות ובוצעו שתי פעימות ראשונות של הפחתות מכסים. ואולם במהלך שנת 2023 החליטו משרד החקלאות ומשרד האוצר על הקפאת המשך ביצוע המתווה שנקבע להפחתת התמיכות העקיפות. זאת לאחר שלא הגיעו להסכמות על אופן חלוקת התמיכות הישירות בין החקלאים. כתוצאה מכך נכון לדצמבר 2023 לא נוצלו תקציבי התמיכות הישירות בסך של כ-518 מיליון ש"ח לתמיכות ישירות בענף הצומח (כ-270 מיליון ש"ח עבור שנת 2023 וכ-248 מיליון ש"ח עבור שנת 2024).

 

בכל המועצות שנבדקו נמצא איוש חסר של האורגנים המנהלים את המועצות: במליאות המועצות אוישו רק 12 מתוך 24 נציגויות אפשריות על פי דין ממשרד החקלאות, ממשרד הכלכלה וממשרד האוצר, אף שהדבר נדרש בחוק המקים את המועצות או בתקנון ההתאגדות שלהן; בדירקטוריונים של כל המועצות, למעט מועצת אגוזי האדמה, חסרים 5 מתוך 12 נציגי ממשלה. במועצת מוצרי הפירות והירקות אף לא מונה יו"ר מטעם משרד הכלכלה כנדרש.

 

נכון למועד הביקורת כיהנו בתפקידיהם - כנותני שירותים חיצוניים - שומרי הסף במועצות הייצור החקלאיות (יועץ משפטי, רואה חשבון מבקר ומבקר פנימי) במשך תקופה של כ-13 שנים בממוצע, ללא רוטציה. בניגוד להוראות שנקבעו בכללי החברות הממשלתיות ובהנחיות נציבות שירות המדינה למשרדי הממשלה, לא נקבעה כל הוראה המגבילה את משך כהונתם של שומרי הסף במועצות הייצור וכהונתם יכולה להימשך אף עשורים (כהונתו של שומר סף אחד הגיעה ל-19 שנים).

 

המבקר מצא כי החשב הכללי לא פרסם באתר המרשתת של משרד האוצר את הדוחות הכספיים של מועצת מוצרי הפירות והירקות לשנת 2022, שלא בהתאם לחוק יסודות התקציב.

 

דברי החקיקה המסדירים את פעולתן של מועצות הייצור נקבעו באמצע המאה העשרים, ובהיבטים שונים הם נשענים על תפיסה שאינה עדכנית. אי-התאמתן של התקנות למציאות החיים בעידן הנוכחי בישראל מגיעה לעיתים להפיכתן לאות מתה. כך למשל, על פי תקנות מועצת מוצרי הפירות והירקות, על יצרני מוצרי פרי הדר לרכוש פרי הדר לתעשייה באמצעות מועצת מוצרי הפירות והירקות בלבד, ועל פי חוק מועצת הצמחים חל איסור על יצוא פירות וירקות ללא היתר יצוא של מועצת הצמחים. זאת למרות שחיקוקים אלה לא מיושמים הלכה למעשה.

 

אי-החלת צו הדבש ותקנות הדבורים ביו"ש עלול להוביל לצפיפות כוורות ביו"ש ובאזורים הסמוכים ליו"ש; כך גם לירידה בחוסנן של הדבורים ולפגיעה ביכולתן להתמודד עם התפשטות מחלות ומזיקים. עקב כך עלול להצטמצם יבול הדבש ועלולה להיפגע יכולת ההאבקה של הדבורים.

 

המבקר אנגלמן ממליץ למשרד החקלאות ומשרד האוצר להמשיך ולקדם מתווה למעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות בחקלאים, לרבות בענפי הפירות והירקות. בעולם המערבי ניכרת מגמה של מעבר למועצות ייצור חקלאיות וולונטריות בעיקרן או למועצות סטטוטוריות שהחברות בהן מותנית בהסכמתם של רוב המגדלים של כל ענף. נוכח בחינתם פעולתן של מועצות הייצור השונות בישראל בדוח זה, נראה כי זהו הכיוון הנכון להחילו גם כאן.